摘 要：党内问责制是新中国成立70年以来中国共产党从严治党的重要制度载体，其历史沿革总体上可以划分为以“责任追究制”之名行“问责制”之实的责任追究阶段、党内问责制的地方探索阶段、党政领导干部问责制的全国推广阶段和专门系统的党内问责制阶段四个时期。从制度运行的角度看，综合纪检监察机构的调研结果和党内巡视反馈意见可以发现，当前党内问责制在运行中存在问责主体缺位与越位并存、问责泛化导致党员干部因为害怕问责而不敢为和问责决定执行不到位导致党内问责“高举轻放”等困境。鉴于此，我们应当抓住当前《中国共产党问责条例》即将修订的有利契机，从推动党内问责主体积极履责与依法行权、完善《中国共产党问责条例》的容错条款与权利救济程序以及培育问责文化与健全问责主体的再问责机制双管齐下三个方面入手，构建更为科学合理的党内问责制度。
关键词：新中国成立70年；责任追究制；党内问责制；《中国共产党问责条例》
基金项目：国家社会科学基金资助项目（17BFX017）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关资助项目（17JZD003）
作者简介：吕永祥，男，武汉大学党内法规研究中心聘期制讲师，吉林省法学会党内法规研究会理事，主要从事党内问责研究。
文章刊发于《河南社会科学》2019年第7期
中华人民共和国的成立，是中国共产党历史发展中的一个里程碑事件，对党内问责制的发展也产生了重要的影响。之后，作为执掌全国政权的执政党，中国共产党面临的一个重要挑战就是，“如何在利用公共权力实现自己的执政目标的同时，又防止自身因为执掌公共权力而被腐蚀变质”[1]。为应对“中国共产党长期执政与防止权力滥用的挑战”[2]，中国共产党逐渐将党内问责制作为防治公共权力滥用的一个重要的制度工具。中国共产党加强党内问责制建设的现实需要与实践探索贯穿于70年以来的历史发展过程之中。2019年是十九届中央纪委三次全会提出的《中国共产党问责条例》的修订之年，党内问责制的发展即将进入新的历史阶段。值此时间节点，本文以党内问责制作为研究对象，按照“梳理历史脉络—剖析现实问题—提出优化路径”的逻辑线索依次展开，在对新中国成立70年来党内问责制的历史沿革进行系统梳理的基础上，深入分析当前党内问责制运行中遇到的现实困境及其破解之道，以期为修订《问责条例》提供具有针对性的理论思考和对策建议。
一、新中国成立70年党内问责制的历史沿革
“问责”一词是一个舶来品。世界银行专家组给问责所下的定义是：“权力拥有者必须对其行为进行解释和承担责任。”[3]在问责研究专家谢尔德 （Schedler）看来，“当A有义务告知B关于A（过去或将来）的行动和决定，并为它们进行辩护，一旦出现不当行为则将遭受惩罚，A就是对B负责的”[4]17。党内问责制是具有中国特色的一种问责制度安排，它是指“在政党内部要求党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度”[5]。
从历史的维度看，新中国成立70年以来，党内问责制的发展经历了一个从假借“责任追究制”之名到树立党内问责制的独立地位、从党内问责制的地方探索到党政领导干部问责制的全国推广、从党政领导干部问责制一体运行到建立专门系统的党内问责制这一复合式和立体式的历史演进过程，总体上可以划分为以“责任追究制”之名行“问责制”之实的责任追究阶段、党内问责制的地方探索阶段、党政领导干部问责制的全国推广阶段和专门系统的党内问责制阶段四个时期。下面将以每个历史时期发生的重大事件、党和国家领导人的重要讲话和出台的重要制度文件等为线索，力求较为全面地勾勒出每个历史阶段党内问责制发展演进的历史脉络。
（一）以“责任追究制”之名行“问责制”之实的责任追究阶段（1949—2001年）
“问责是由问责对象和问责主体构成的一种互动关系，其中问责对象有义务向问责主体解释和辩护自己行为的合理性和正当性，而问责主体则负责对问责对象的解释进行质问和做出裁断。当问责主体对问责对象的解释不满意时，问责对象通常会面临问责主体施加的否定性评价等不利后果。”[6]由于问责事由通常针对的是党组织和党员干部的失职失责行为，所以问责的后果通常伴随着责任追究。正如有学者所说：“缺乏有效的矫正和惩罚，问责就是不完整的。”[7]虽然“责任追究”与“问责”之间名称不同，但是责任追究却是问责制的核心构成要件和结果呈现形式。在“问责”概念传入我国之前，对失职失责的党组织和党员干部进行严肃处理，多是以“责任追究”的名义呈现出来的。
之后，中国共产党成为国家政权的执掌者。一些党员干部在担任党内领导职务和国家公职之后，受到公共权力的腐蚀性和思想懈怠等因素的影响，逐渐产生了官僚主义作风和贪污腐败等现实问题。针对上述问题，1951年年底中共中央在中国共产党和国家机关内部开展了“反贪污、反浪费、反官僚主义”的“三反”运动，不仅查处了刘青山、张子善等贪污腐败分子，而且还相继出台了《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《中华人民共和国惩治贪污条例》等制度规范，搭建起责任追究制的基本雏形。基于权责一致原则和对人民群众负责的政治态度，毛泽东同志高度强调对官僚主义作风和脱离群众、贪污腐败等问题进行责任追究的重要性。1951年12月，毛泽东同志在《关于“三反”斗争必须大张旗鼓进行的指示》中强调“号召坦白和检举，轻者批评教育，重者撤职、惩办，判处徒刑（劳动改造），直至枪毙一批最严重的贪污犯”[8]，主张对党内贪污腐败分子进行严肃的责任追究。1956年以后受到反右派运动扩大化等因素的影响，责任追究制建设逐渐陷入停顿之中。
改革开放之后，针对党员干部中存在的官僚主义问题，邓小平同志强调：“在管理方法上，当前要特别注意克服官僚主义。……在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。”[9]这里的“责任制”就是后来“责任追究制”的雏形。1979年发生“渤海二号”沉船事故，次年，石油部部长被解除职务，主管石油工业的国务院副总理被记大过，这是因发生重大安全责任事故而追责高级领导干部的先例。1982年党的十二大在审议通过的《中国共产党章程》中首次提出“责任追究”概念，强调对违反政党纪律的行为进行责任追究，“这是党内问责实践进入到责任追究制阶段的一个重要标志”[10]。针对20世纪末各地在追求经济迅速发展过程中时有发生的煤矿瓦斯爆炸等重大安全责任事故，国务院于2001年颁布《关于特大安全事故行政责任追究的规定》，要求对在防范和处理特大安全责任事故的过程中有失职渎职行为的地方人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人进行责任追究。除重大安全事故责任追究制以外，党风廉政建设责任制和法院错案责任追究制也是该时期两种重要的责任追究制类型。1995年9月，河北省人大常委会审议通过《河北省人民代表大会常务委员会关于实行错案和执法过错责任追究制的决议》，随后江西省、海南省、内蒙古自治区等也纷纷出台了司法机关错案和行政执法错误责任追究制，这意味着责任追究制被进一步应用于司法领域。1998年11月，为加强党风廉政建设，中共中央出台了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，专设“责任追究”一章，明确了领导干部开展党风廉政建设的责任内容和七种责任追究情形，初步建立起专门的党风廉政建设责任追究制度。不仅如此，针对选人用人中存在的买官卖官等问题，2000年1月，江泽民同志在十五届中央纪委四次全会上强调：“要逐级建立健全用人失察责任追究制度，对选拔任用干部违反干部政策、不按规定行事造成失误的，要严肃追究责任。”[11]针对责任追究制存在的执行乏力等问题，2000年12月，江泽民同志在十五届中央纪委五次全会上进一步强调：“对出现的重大腐败问题，不仅要追究直接责任人的责任，还要追究不尽职尽责或领导不力的领导干部的政治责任。”[11]这就将责任追究的责任类型从直接责任扩展到直接责任和领导责任。
以“责任追究制”之名行“问责制”之实的责任追究阶段，是中国共产党基于对执政党建设规律和公共权力运行规律日益加深的理解，构建具有中国特色的党内问责制的萌芽阶段。一方面，从责任追究制的制度设计内容来看，虽然责任追究是党内问责制的核心构成要件和结果呈现形式，但是问责不等同于事后的责任追究，问责制是包括事前提醒、事中督责与查责和事后追责在内的一个完整的闭合循环。另一方面，从责任追究制的运行情况来看，虽然该阶段不乏因为重大安全责任事故而产生的责任追究事件，但受到责任追究制度建设尚处于起步阶段等因素的影响，这一时期责任追究实践只是零散地开展，很难满足对掌握公共权力的党员干部进行常态化监督的现实需要。
（二）党内问责制的地方探索阶段（2002—2008年）
问责概念和问责制度正式传入中国内地，起初是受到2002年中国香港实行高官问责制的影响，这为中国内地探索建立地方问责制度提供了经验借鉴。2003年中国发生“非典”疫情，因为应对“非典”疫情不力等原因，包括时任北京市市长和卫生部部长在内的一大批党政领导干部被严肃问责，掀起了中国的问责风暴。2003年《长沙市人民政府行政问责暂行办法》的颁布，开创了地方行政问责制建设的先河。2004年，党的十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中首次提出“依法实行问责制”，“问责制”概念首次出现在党的重要文件之中。2005年1月，胡锦涛同志在十六届中央纪委五次全会上强调：“依法实行质询制、问责制、罢免制。”[12]在中共中央要求建立问责制的号召和长沙市等地区先行建立地方问责制度的示范效应等因素的影响下，全国各地纷纷开展了地方问责制实践探索。
以2004年《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》和《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等地方行政问责制度陆续出台为标志，地方行政问责制探索如火如荼地展开。与之相对应，党内问责制的地方探索也随即展开。2005年8月，中共海丰县委颁布《海丰县基层党委问责试行办法》，开党内问责制地方探索的先河。2007年4月，中共洞口县委颁布《洞口县基层党建工作问责暂行办法》，将问责内容聚焦于党建工作而非行政事务，明确了问责情形和九种问责方式，进一步健全了地方党内问责制度。同年，中共庐江县委出台了《庐江县党委系统问责制暂行办法》，将问责对象从行政系统进一步扩展到党委系统。上述地方问责制实践探索，为在全国范围内推行党政领导干部问责制积累了经验，提供了鲜活的案例。
在问责制的地方探索阶段，各地构建的问责制度以行政问责制为主；党内问责制不仅数量很少，而且层次较低。造成这种现象的原因在于：首先，从经验借鉴对象来看，“非典”事件之后各地区在构建问责制度时，主要借鉴的是香港高官问责制的经验。而香港的高官问责制从属性上说属于行政问责制，各地区构建地方党内问责制缺乏现成的经验可以借鉴。其次，从控制政治风险的角度看，中国共产党是我国政治权力体系的领导核心，构建党内问责制涉及党的领导机关和领导干部这一政治体制改革的敏感领域，在中央没有明确表态的情况下，贸然构建党内问责制存在较大的政治风险。虽然2004年和2005年颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》和《中华人民共和国公务员法》等党内法规与国家法律中都涵盖对失职失责的党员干部和公务员进行严肃问责的相关规定，但是它们并非专门的中央问责制度规范，这就为下一阶段中共中央建立全国性的党政领导干部问责制奠定了基础。
（三）党政领导干部问责制的全国推广阶段（2009—2015年）
以2009年6月中共中央政治局审议通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）为标志，问责制建设进入党政领导干部问责制的全国推广阶段。此后，各个省区市和中央部委分别以出台地方性党政领导干部问责的暂行规定和《暂行规定》的实施意见两种形式进一步推动了《暂行规定》的制度细化和制度执行。作为第一部规范党内问责工作的专门性中央党内法规，《暂行规定》的颁布不仅提高了党政领导干部问责的制度化水平，而且还将问责范围由以往的行政系统扩大到党委系统，有效地解决了以前党员领导干部权大责小的问题，实现了责任政党和责任政府建设的相辅相成。2010年3月，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》，与《暂行规定》相互配套实施，进一步在选人用人上健全了党政领导干部问责的制度体系。按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》关于“保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接”[13]的相关规定，2015年中共中央修订《中国共产党纪律处分条例》，进一步增强党纪处分与党内问责之间的衔接性，丰富了关于问责事由、问责方式和问责程序等事项的制度规定。
需要指出的是，虽然《暂行规定》在加强权力监督与建立责任政府等方面发挥了重要的作用，但是在实践中它也逐渐暴露位阶较低、问责对象边界不清和“抓行政问责多而抓管党治党问责少”[14]235等弊端。鉴于此，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》强调：“适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步明确问责情形、规范问责方式。”[14]285按照习近平总书记关于问责制建设的重大战略部署，加强党内问责制建设的基本方向是“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化”[15]，这就为修订《暂行规定》指明了基本方向，也为2016年中共中央颁布《中国共产党问责条例》埋下了伏笔。
（四）专门系统的党内问责制阶段（2016年至今）
为解决党内问责制度规范位阶低和多元分散等问题，进一步提升党内问责的制度化水平，2016年1月王岐山在中央纪委十八届六次全会上强调，“研究制定《中国共产党问责条例》”。2016年6月，中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，这标志着问责制建设进入专门系统的党内问责制阶段。《问责条例》的颁布具有重大的现实意义。首先，《问责条例》大大提高了党内问责法规的位阶和权威性，为党内问责实践提供了统一而权威的制度规范。其次，《问责条例》在问责对象上实行对党员干部进行专门问责和对各级党组织进行集体问责相结合，有效地解决了以往党政领导干部一体问责制容易产生的“集体决策往往找不到具体的责任人”[16]的问题。再次，习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调，对党员领导干部习惯于拍脑袋决策、拍胸脯蛮干的行为“要实行责任制，而且要终身追究”[17]。《问责条例》在问责的时效性上实行终身问责，“这意味着问责没有过去式、‘空窗期’，离岗、退休、提拔不再是‘免责符’”[18]，大大提高了党内问责制的长效性与威慑力。
为进一步贯彻落实《问责条例》，“目前已有22个省区市和16个中央国家机关出台《中国共产党问责条例实施办法》”[19]，进一步提升了党内问责制的系统性、具体性和可操作性。不仅如此，中共中央还先后完成《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等与《问责条例》相衔接与配套的基础性党内法规的最新修订工作，党内问责的基础制度体系进一步成熟与完善。需要指出的是，虽然《问责条例》的内容较为科学合理，但是由于作为其“上位法”的《中国共产党章程》和作为其“同位法”的《中国共产党纪律处分条例》等党内法规都已经完成最新的修订工作，与之相衔接的《中华人民共和国监察法》也已经出台，出于提升党内法规体系的统一性、时效性以及实现依法治国与依规治党有机统一等现实考虑，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》强调，要“修订《中国共产党问责条例》等党内法规”。2019年1月，十九届中央纪委三次全会公报透露，2019年将修订《问责条例》。
二、当前党内问责制运行中遇到的现实困境
自从《问责条例》颁布以来，党内问责制在严明党的纪律和维护党的廉洁等方面发挥了巨大的作用，失责必问、问责必严逐渐在全党成为普遍共识。在肯定成绩的同时，综合纪检监察机关的实地调研结果和党内巡视反馈意见可以发现，当前党内问责制在运行中存在问责主体缺位与越位并存、问责泛化影响党员干部的工作积极性和问责决定执行不到位导致党内问责“高举轻放”等现实困境。
（一）问责主体缺位与越位并存
从问责主体的角度看，按照《问责条例》第八条的相关规定，党内问责主体可以进一步精细化分类为“问责决定机关和问责提议机关两种类型”[20]，除纪委（纪检组）和党委（党组）等传统的问责主体以外，组织部门等党的工作部门等也被纳入问责主体的范围之内。在党内问责实践中，受到思想认识偏差、逃避履行主体责任和权力意志干扰等多种因素的影响，党内问责主体失范集中体现为问责主体缺位和越位两种现象并存。
第一，从问责主体缺位的角度来看，一些地方党组织特别是党的工作部门，或者因为习惯性地认为问责是纪委和纪检组的事情而很少主动开展问责活动，或者因为担心问责容易得罪周围的人而将问责工作推卸给纪委和纪检组。党内问责工作大多由纪委和纪检组开展，党委（党组）以及党的工作部门问责较少的问题比较突出。“安庆市纪委调研组发现，2017年安庆市纪委共问责市管干部59人，市委未直接作出过问责决定，市委各工作部门中仅有市委组织部问责2人，且均为市纪委调查后移送组织部处理。”[21]四川省自贡市大安区纪委公布的统计数据也显示，当地纪检组织的问责案件和问责人数占全区问责总数的81%[22]。窥一斑而知全豹，安徽省安庆市和四川省自贡市发生的纪委（纪检组）在党内问责中“单兵作战”的问题，只是一些地区党内问责实际主体较为单一这一问题的一个缩影。
第二，从“问责主体”越位的角度看，一些关注特定重要事项的督查组、检查组、巡视组乃至地方政府基于其科层制权威或党政领导干部的个人意志，直接将问责意见乃至问责决定呈交给法定问责主体，造成问责主体范围的“外溢”，对法定问责主体依法独立行使问责权力造成干扰。《中国纪检监察报》记者在采访中发现，党内问责中的越位干扰并非孤例，“有的地方发生重大安全事故，当地政府组织调查后，要求纪委对相关人等从严问责，并明确提出‘某某要开除党籍’‘某某要移送司法’；有的检查组、督导组在移交问题线索时，直接将具体处理意见一一列出，和盘端给纪委”[23]。事实上，按照《问责条例》的规定，地方政府乃至作为非常设机构的督查组、检查组和巡视组并非法定的党内问责主体，它们通过各种方式将自己的问责处理意见强加给党委（党组）和纪委（纪检组）等法定问责主体的行为明显属于越位问责的范畴，虽然出发点可能是好的，但是客观上会对党内问责的权威性和严肃性造成一定的削弱。
（二）问责泛化导致党员干部因为害怕问责而不敢为
按照“失责必问、问责必严”的问责原则，对失职渎职的党组织和党员干部进行严肃问责，是党内问责的应有之义。但是需要指出的是，并非党内问责的启动门槛越低、启动频率越高、问责处理结果越严厉，它所产生的政党治理效果就越好。西方问责理论专家在对问责制的积极效果和局限性进行深刻反思的基础上认识到，当问责制被施加的功能期许太多、启动频率过高时，就会出现“问责超载”现象，而“问责超载”的负外部性在于，它会迫使政府官员因为履行职责风险太高而选择不作为[24]。正如有学者所说：“问责制度过多过密反而会窒息政府官员的创造性和积极作为的能动精神。”[25]在我国这种“问责超载”现象就体现为，一些地区没有遵循“依规依纪、实事求是”等问责原则，出现问责泛化的问题。2019年1月，中央脱贫攻坚专项巡视公布的巡视情况反馈通报指出，甘肃省、湖北省和江西省等多个省份分别存在着“个别地方问责泛化”“有的问责追责简单化”“纪检监察机关执纪问责精准度不高”等问题[26]。从表现形式来看，问责泛化主要体现为问责对象泛化、问责事由泛化和问责结果任性化三个方面，村干部被凑数问责、扶贫手册涂改和出现标点错误被通报批评、上班玩手机被处分等事件成为媒体报道的问责泛化的典型案例[27]。
问责泛化增加了党员干部特别是基层党员干部被问责的风险，产生影响党员干部工作积极性等消极影响。“人民论坛的一份调查问卷显示，71.7%的受访者表示在与干部打交道办事时经常有‘为官不为’的切身体验。70%以上的受访者认为基层干部最容易出现‘为官不为’现象。”[28]基层党员干部为官不为的成因是复杂的。表面上看仅仅与党员干部的责任意识和担当精神相关，其背后则有着自身的行为逻辑，问责泛化在其中发挥着一定的消极作用。问责泛化导致党员干部因为惧怕问责而不敢为，其背后的行为逻辑在于：“在实际工作中，党员干部一旦受到纪律处分，即使政绩再好也很难被提拔使用；相比之下，占着位置做做样子不出事的干部，到了资历反而有机会被提拔。”[29]在基层党员干部中出现的这种有目的、有策略地逃避履行职责的现象，类似于乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所说的“有组织地不负责任”[30]。如何防止基层党员干部将为官不为视为一种理性化甚至制度化的行为选择，成为摆在各级党组织面前的一个重要问题。
（三）问责决定执行不到位导致党内问责“高举轻放”
问责决定的贯彻执行问题，直接影响到党内问责制的严肃性和权威性。《问责条例》第九条对问责处理决定的宣布、通报、归档等事项做出规定，为问责主体、问责对象及其所在单位等贯彻执行问责决定提供了法规依据。然而需要指出的是，在问责实践中，一些党组织和党员干部在贯彻执行问责决定时存在着“变通执行”“打白条”等问题。在《关于坚决纠正和防止纪律处分决定执行不到位问题的通知》印发之后，各地纪委对问责决定和纪律处分决定的贯彻执行情况进行了专项监督检查，发现一些地区和部门存在未按规定调整受处分人员职务职级与工资、处分决定材料入卷不规范、处分影响未按规定执行等问题。[31]问责决定和纪律处分决定执行不到位带来的一个重要后果就是，党内问责中出现“高举轻放”的问题，典型的表现形式就是“软”问责多、“硬”问责少。
党的十九大后，首轮中央巡视在反馈巡视意见时指出，山东省存在“软”问责多、“硬”问责少的问题，海南省、中国邮政集团公司也存在落实“两个责任”不力和问责宽松软的问题。除该问责而不问责或拖延问责决定不执行这两种党内问责“高举轻放”的情形以外，还有一种更为微妙的现象就是党内问责“避重就轻”。一个典型例子就是，“四川省蒲江县农发局发生党员干部与销售商相互勾结，骗取国家农机补贴资金并收受‘感谢费’的严重违纪违法案件，13名党员干部受到党内问责，其中3人还受到刑事处罚。所在单位发生如此重大的违纪违法案件，该局原副局长陈维新却仅被给予诫勉谈话这一党纪轻处分”[22]。这种党内问责“高举轻放”的现象，不仅直接影响到问责决定的严肃性，减弱问责决定对失职失责党员干部和党组织的惩戒和威慑功能，而且还会间接削弱党内问责制的权威性和公信力。
三、党内问责制运行困境的破解之道
2019年1月，十九届中央纪委三次全会公报提出修订《问责条例》的重要任务，修订《问责条例》为从制度设计、制度运行和制度文化等方面破解党内问责制的运行困境提供了有利的契机。基于党内问责制运行中存在的上述困境，我们可以将推动党内问责主体积极履责与依法行权、完善《问责条例》的容错条款与权利救济程序以及培育问责文化与健全问责主体的再问责机制双管齐下作为进一步完善党内问责制度的三条具体路径。
（一）推动党内问责主体积极履责与依法行权
第一，健全对党委工作部门责任分解、监督检查和责任追究的完整链条，督促其积极履行问责职责，解决问责主体缺位的问题。对失职失责的党员干部进行责任追究，既是党委工作部门的一项重要权力，也是其不可推卸的法定职责。首先，从责任分解的角度看，各级党委在对党委工作部门的主体责任进行精细化分解时，应当不断建立健全党委组织部门用人失察责任追究制、宣传部门意识形态安全责任制等部门责任制，压实党委工作部门的主体责任。意识形态和组织是中国共产党加强自身建设的两个关键向度[32]，也是加强党内问责制建设的重点领域。一方面，党委宣传部门要不断健全意识形态安全责任制，对在思想政治教育和意识形态宣传中存在虚假宣传、传播谣言等情形的党员干部进行严肃问责，积极维护党内的思想统一和国家的意识形态安全。另一方面，党委组织部门要不断健全用人失察责任追究制，加强对用人失察、带病提拔等情形的问责，把党内问责贯穿于候选人提名、考察、选举等环节之中，不断健全提名责任制、考察责任制和任命责任制。其次，从监督检查和责任追究的角度看，各级党委应当建立健全对各党委工作部门履行部门责任情况的常态化监督检查和责任追究机制，形成责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。没有常态化的权力监督和严格的问责制度作为保障，党委工作部门责任制就容易成为一纸空文。各级党委应当对党委工作部门的问责效果进行定期检查和随机抽查，当党委工作部门中发生该问责却不问责的情形时，各级党委和上级主管部门除了追究相关责任人的直接责任以外，还要追究各党委工作部门负责人的领导责任，以倒逼各党委工作部门积极扮演党内问责主体的角色，积极履行其主体责任。
第二，建立健全干扰党内问责的登记、备案和责任追究制度，保障党内问责主体依法独立行使问责权力，解决越位问责的问题。依法独立作出问责决定是党内问责主体的一项法定职权，不应当受到督查组、巡视组和地方政府等非党内问责主体的不当干扰。从法定职责权限的角度看，虽然督查组、巡视组和地方政府可以向党内问责主体提供问责问题线索、建议其启动党内问责程序，但是它们无权将其问责意见乃至问责结果强加给法定的党内问责主体。为减少一些组织和个人基于其科层制权威和长官意志而对党内问责造成不当干扰，维护党内问责的独立性、严肃性和权威性，各级党委可以效仿司法体制改革的成熟做法，建立健全党员领导干部干预党内问责活动、插手问责案件处理的登记、备案与责任追究制度。党内问责主体在加强与督查组、巡视组、地方政府之间的信息共享与沟通协商的同时，应当按照依规依纪和实事求是的问责原则，独立而恰当地做出问责处理决定。当出现督查组、巡视组代替党内问责主体拟定问责意见甚至做出问责处理决定的情形时，党内问责主体应当对相关责任人及其具体事实进行详细登记与备案，在征求同级党委乃至上级党委同意的情况下可以向其派出机构如实告知上述事实，以期进一步规范督查组、巡视组等临时性组织的行为。
（二）完善《问责条例》的容错条款与权利救济程序
第一，在完善问责情形设置时，要明确容错的具体适用条件，将问责与容错、监督与保护均衡起来，为敢干事、真干事、干实事的党员干部解除后顾之忧。问责制作为一种督促党员干部正确履行职责的制度工具，其目标是防止党员干部不作为和乱作为，而不是阻挠党员干部积极作为。《问责条例》的修订需要着力解决当前一些党员干部因为问责泛化而不敢为的问题，具体途径就是在修订《问责条例》时实现问责情形的精细化设置，除规定常规问责的具体情形以外，还要规定从轻问责乃至容错免责的具体条款。完善容错与免责条款，要以习近平总书记“三个区分开来”的容错思想为基础，根据全面深化改革的实践需要，综合考虑“动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失”六个要件来设置容错与免责情形，将问责与容错均衡起来。在该方面，《中共教育部党组贯彻落实〈中国共产党问责条例〉实施办法（试行）》就综合考虑不可抗力因素、领导干部的动机与目的、挽回损失的程度等因素，规定了容错与免责的具体情形。与之相类似，北京市委在出台的《问责条例实施办法》中，则将习近平总书记的“三个区分开来”的容错思想直接写入免责条款之中。基于上述做法，中共中央在修订《问责条例》时，可以将各省区市和中央各部委制定的《问责条例实施办法》和具体容错制度中经过实践证明行之有效的容错条款添加进来，以适应全面深化改革情境下激励党员干部敢担当、敢作为的现实需要。
第二，在完善问责程序时，进一步完善党内问责的申诉程序，为被错误问责的党员干部提供权利救济的制度化渠道。党员干部惧怕问责决定的一个重要原因就是，一些党组织和党员领导干部有时候迫于上级和舆论的压力或者为了尽早平息事端，会在未经过充分调查取证和问责提议机关提议的情况下，草率做出问责决定。在这种情况下，赋予党员干部在受到不公正、不合理的问责处理时向相关机关申诉的权利，对于激励广大党员干部积极作为就显得尤为重要。现行《问责条例》在设置问责程序时对问责对象的申诉与救济程序并没有做出专门的规定。针对这种情况，重庆市和湖北省等地区在制定《问责条例》的实施办法时，不仅规定问责对象在问责决定机关做出问责决定之前依法享有申诉和救济权利，而且还规定了问责对象的申诉与救济时限[33]，这就进一步补充和健全了《问责条例》中的问责程序，将《问责条例》与《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规中有关党员申诉与救济权利的相关规定有机衔接起来。中共中央在修订《问责条例》时可以考虑将上述做法吸纳进来，以解决问责对象在不科学合理的问责处理决定做出后缺乏专门的申诉与救济渠道的问题。在设置问责申诉机关时，各级党组织应当注意改变问责决定机关和问责申诉机关合二为一这种既当运动员又当裁判员的现象，设立专门的和独立的问责申诉机关。
（三）培育问责文化与构建问责主体的再问责机制双管齐下
第一，从政治文化的角度看，各级党组织要在党员干部中大力培育失责必问、问责必严的问责文化，以消解好人主义的消解影响，铲除党内问责“高举轻放”的不良文化土壤。关于党内问责“高举轻放”的思想根源，有专家指出：“‘软’问责表面上看是‘力气’使得不够，其实质是缺少担当、不敢较真碰硬，奉行‘好人主义’。”[22]要消解党内存在的好人主义对党内问责的消极影响，就需要在各级党组织和党员干部中培育失责必问、问责必严的问责文化。一方面，在教育内容上，各级党组织要对党员干部加强理想信念教育、执政为民教育、秉公用权教育和法治道德教育，使他们区分公权与私利、公德与私德，避免党员干部因为受到人情关系和面子文化等好人主义的影响而出现滥用问责自由裁量权的情况，减少该问责不问责、应当重问责却轻问责等党内问责“高举轻放”情形的产生。另一方面，在教育的方式上，各级党组织要注意采取以案说纪、警示教育和典型宣传等灵活多样的教育方式，以党员干部的岗位、职位和层级为依据来有针对性地设置警示教育内容，帮助党员干部树立责任意识和底线意识，使他们履职责知敬畏。
第二，从制度建设的角度看，各级党组织要不断健全对问责主体的再问责机制，抓住问责决定执行这一关键环节，通过定期检查、随机抽查和单位自查等方式，对贯彻执行问责决定中存在的“打白条”“搞变通”“打折扣”等情况进行严肃问责。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[34]从问责主体的角度看，党内问责“高举轻放”就是问责主体滥用问责权力特别是滥用问责自由裁量权的结果。不受监督与制约的权力，很容易存在着权力滥用的风险，问责权力也不例外。鉴于此，各级党组织就需要构建对问责主体的再问责机制，国外问责研究专家谢德勒（Schedler）称其为“第二序列的问责”[34]25，其目标是营造一种问责主体也要接受监督与制约的循环问责的状态。具体适用到党内问责制度中，各级党组织在健全对问责主体的再问责机制时，要抓住问责决定执行者这一关键主体，着力扭转党内问责实践中存在的问责决定“重制定、轻执行”的不良倾向。在“上问下责”这一主要的问责渠道中，上级党组织要通过党内巡视巡察、开展党内问责决定执行情况专项检查和日常监督等多种方式，对问责决定是否及时送达和依法公开、问责决定执行者是否违规提前解除处分、问责对象的职务职级、工资待遇和评奖评优等事项是否受到问责决定影响等进行监督检查，严肃追究不严格执行问责决定的党员干部和党组织的相关责任，以对问责决定执行者的再问责压力，倒逼其依法规范执行问责决定的责任感和担当精神。
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