祝捷：《中国共产党纪律处分条例》的理论创新、制度创新和实践创新

《<中国共产党纪律处分条例>的理论创新、制度创新和实践创新》一文，系武汉大学党内法规研究中心副主任、武汉大学法学院副院长祝捷教授发表于《中国党政干部论坛》2024年第2期的学术论文。全文如下：

2023年12月，中央印发新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》），这是党的十八大以来《纪律处分条例》的第三次修改。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上指出：“持续推进反腐败国家立法，与时俱进修改监察法，以学习贯彻新修订的纪律处分条例为契机，在全党开展一次集中性纪律教育。”新修订的《纪律处分条例》以制度的刚性约束反映和巩固全面从严治党和反腐败斗争压倒性胜利的成果，为与时俱进推进党的纪律建设提供了法规遵循。学习好新修订的《纪律处分条例》，是严明党的纪律、推动党员干部自觉把铁的纪律转化为日常习惯和行动准绳的前提条件，也是不断提高制度治党、依规治党水平的必要举措。新修订的《纪律处分条例》坚持科学理论引领和实践经验总结相结合，实体制度完善和程序制度优化相贯通，党的纪律检查和国家监察相关联，把习近平总书记关于党的自我革命的重要思想贯穿于党的纪律建设的全过程和各方面，不仅体现了新时代新征程我们党一刻不停推进反腐败斗争、以永远在路上的坚韧执着把党的自我革命进行到底的坚定决心，而且体现了中国共产党人在纪律建设方面坚持开拓创新的宝贵品质，集中体现了党的十八大以来纪律建设的理论创新、制度创新和实践创新。

一、以党的创新理论为引领推进党的纪律建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不断深化对马克思主义政党建设的规律性认识，探索形成了一系列关于党的建设和全面从严治党的新理念新思想新战略，特别是找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上全面阐述了党的自我革命的重要思想，科学回答了我们党为什么要自我革命、为什么能自我革命、怎样推进自我革命等重大问题，明确提出“九个以”的实践要求。《纪律处分条例》坚持以党的创新理论为引领，把上一次修订（2018年8月）以来全面从严治党和反腐败斗争、党的纪律建设等方面的理论创新予以集中呈现，并在具体条款中予以贯彻落实。

坚持以党的创新理论为引领，为加强党的纪律建设奠定科学理论基础。科学的理论是引领党的纪律建设的基础。通过对总则相关条款的修改，及时体现党的创新理论的重大发展，是《纪律处分条例》修订的主要任务和重要经验。自2018年8月党中央修订《纪律处分条例》以来，我们党对纪律建设的规律性认识不断深化，形成了一系列重大理论创新成果，为全面从严治党和反腐败斗争取得压倒性胜利提供了理论保证。党的十九届六中全会将“明确全面从严治党战略方针”纳入习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”之一，习近平总书记在这次会议上明确提出把“自我革命”作为我们党跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案，为新时代全面从严治党明确了具有总体性、引领性的科学理论。新修订的《纪律处分条例》将“坚持自我革命”“贯彻全面从严治党战略方针”等2018年以来若干重大理论创新作为指导思想的组成部分纳入《纪律处分条例》，在规范层面及时体现了党的纪律建设的理论创新成果，以党内法规的规范效力保证党的纪律建设在指导思想上同党的理论创新成果同向而行。

明确纪律建设的法规定位，为全面从严治党和反腐败斗争提供制度保证。党的十九大报告把纪律建设同政治建设、思想建设、组织建设、作风建设以及制度建设一道纳入新时代党的建设总体要求，提升纪律建设在党的建设总体布局中的地位。纪律建设是党的建设的重要组成部分。习近平总书记指出：“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。”（《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2023年版，第571页）二十大党章修正案吸收了近几年来党的纪律建设的新成果，对党的纪律进行了必要充实。《纪律处分条例》应当以党章为根本遵循，把党章关于纪律建设的根本规定予以具体化，明确纪律建设的法规定位。新修订的《纪律处分条例》把“全面加强党的纪律建设”作为纪律处分的目标任务之一，确立了党的纪律建设在《纪律处分条例》中的地位，全面规范了党的纪律建设特别是纪律处分方面的原则和和运用规则，不仅推动全面从严治党和反腐败斗争有章可循、有规可依，也把《纪律处分条例》明确为党的纪律建设中具有基础性、引领性、主干性地位的党内法规。

坚守纪律建设的政治属性，为全面从严治党和反腐败斗争明确政治要求。习近平总书记指出：“讲政治，是我们党补钙壮骨、强身健体的根本保证，是我们党培养自我革命勇气、增强自我净化能力、提高排毒杀菌政治免疫力的根本途径。”（《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2023年版，第545页）纪律建设具有鲜明的政治属性，加强纪律建设是确保我们党始终保持先进性和纯洁性的重要方式，也是马克思主义政党保持先锋队性质的关键所在。习近平总书记指出，“坚持严的主基调不动摇，提高纪律建设的政治性、时代性、针对性”（《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2023年版，第572页），把提高纪律建设的政治性作为一项重要任务。党的纪律建设必须充分体现政治性，保证全面从严治党和反腐败斗争始终在正确的政治轨道上前行。新修订的《纪律处分条例》坚持纪律建设的政治属性，既把“以习近平同志为核心的党中央”“四个自信”等内容写入总则，明确了党的纪律建设的政治原则；又把“为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强纪律保障”明确为纪律处分目标的规范表达，明晰了党的纪律建设的政治方向。新修订的《纪律处分条例》把纪律建设的政治属性内蕴于规范条文，以党内法规的形式强化了党的纪律建设的政治属性，为明确全面从严治党和反腐败斗争的政治要求提供了规范依据。

二、以完善制度机制为保障推进党的纪律建设

党的二十大报告指出，坚持制度治党、依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。《纪律处分条例》是对党的纪律处分基本原则和要求、种类和运用、定性和量纪的全面规定，是一部重要的党的监督保障法规，也是一部重要的纪律建设法规。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央三次修订《纪律处分条例》，以改革创新精神不断推进党的纪律建设同全面从严治党和反腐败斗争的新形势新要求同频共振。新修订的《纪律处分条例》及时将全面从严治党和反腐败斗争对于制度建设的需要予以精细化、规范化、科学化，实现了党的纪律处分制度和惩戒制度的与时俱进。

丰富完善监督执纪“四种形态”，适应全面从严治党抓“关键少数”和管“绝大多数”相统一的基本特征。监督执纪“四种形态”坚持教育和惩戒相结合，是把“纪律和规矩挺在前面”的具体制度安排，有利于抓早抓小、防微杜渐，能够有效“治小疾于初萌，防大患于未然”，是党的十八大以来全面从严治党的重大制度创新。监督执纪“四种形态”的具体内容和表述是一个动态发展的过程，随着全面从严治党和反腐败斗争的实践而不断深化。二十大党章修正案丰富了党内惩戒的方式，把责令检查诫勉作为党内惩戒的方式写入党章。新修订的《纪律处分条例》根据二十大党章修正案和关于监督执纪“四种形态”的最新表述，修改了监督执纪“四种形态”的相关条款，增加了关于“及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉”等内容，使《纪律处分条例》关于监督执纪“四种形态”的规定更加全面和周延。监督执纪“四种形态”的丰富和完善，更加精准地体现了全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展的总体趋势，覆盖从违法违纪萌芽到严重违法违纪再到涉嫌犯罪的全场景，丰富了坚持“抓关键少数”和管“绝大多数”相统一的制度工具箱。

构建党的纪律处分和其他惩戒制度之间的衔接协调机制，适应完善以党内监督为主导、各类监督贯通协同的发展要求。党的二十大报告指出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”党的纪律处分与组织处理、政务处分和其他处分、国家法律制裁等惩戒制度的衔接协调，是完善以党内监督为主导、各类监督贯通协同的重要手段，也是做到适用纪律和适用法律有机融合、依法治国和依规治党有机统一的必要举措。由于党的纪律处分和其他惩戒制度分别形成于不同的历史时期，很多制度在名称、适用主体、对象上含义不明、边界不清，存在混用、误用或滥用的现象，影响了监督效果。近年来，党和国家先后制定《中国共产党组织处理规定（试行）》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《事业单位工作人员处分规定》等党内法规和国家法律，修订完善《中华人民共和国刑法》关于职务犯罪的规定，颁布指导性案例明确党纪处分和政务处分的匹配机制，党的纪律处分和其他惩戒制度之间的关系更加明确。新修订的《纪律处分条例》在相关党内法规和国家法律的基础上，结合纪检监察实践，专门增加协调处理纪律处分与其他惩戒制度相互关系的条款，从党的纪律处分角度理顺了纪律处分同其他惩戒制度的关系，明确党纪处分和政务处分相匹配、党纪处分和组织处理相结合、党纪处分和其他处分相协调、党纪处分和国法制裁相融合的制度框架，推动多种惩戒手段同向发力、综合发力。

推进法规语言的精准表达，把法规的实质正当性和形式科学性融于规范条文之中。习近平总书记指出：“每一部法规文件，质量要上去，一个是严谨性，包括文字的精炼、准确，于法周延、于规周详，都能体现出来。”（《习近平关于依规治党论述摘编》，中央文献出版社2022年版，第130页）《纪律处分条例》是规定党内惩戒制度的专门法规，涉及纪律的严肃性，涉及违纪内涵和外延的明确性和可执行性，也涉及党员党组织的切身利益，法规语言应当更加精炼、准确，把法规的实质正当性和形式科学性融于规范条文之中。新修订的《纪律处分条例》较之前几次修改的一大亮点，就是更加注重对法规语言的科学表达。如对“以上”“以下”等重要法规用语内涵的界定等相应的修改，再如对例示性列举事项以及兜底条款的科学表达，还有根据其他党内法规和国家法律对相关术语进行统一性表达等，无不体现了法规严谨性的特征和要求。新修订的《纪律处分条例》在法规语言上的优化和进步，是党内法规制度建设高质量发展的生动体现，为推进党内法规制度建设规范化、科学化树立了典范。

三、以严的措施推进党的纪律建设

党的二十大报告明确要求“坚持以严的基调强化正风肃纪”，新修订的《纪律处分条例》释放了“越往后执纪越严”的强烈信号。必须清醒地认识到，在全面从严治党和反腐败斗争不断推进的同时，违法违纪现象和腐败问题也呈现清除存量和遏制增量叠加，政治问题和经济问题交织，传统腐败、显性腐败和新型腐败、隐形腐败共存，作风问题和腐败问题同体等新特征，对于制度的笼子必须越扎越牢、越扎越密、越扎越紧。《纪律处分条例》既完善了总则中关于量纪规则和违法犯罪党员的纪律处分规定，修改了违纪违法造成经济损失的计算方法，又以较大篇幅增补、修改了分则关于违反纪律处分的规定，把始终坚持严的主基调不动摇的原则具象化、规范化，把实践创新的成果转化为制度规范，为执纪从严提供了依据。

优化总则关于纪律运用的若干规则，体现最大程度惩戒违纪违法行为的鲜明导向。纪律运用的规则，是决定纪律是否运用、何时运用、何种程序运用的指引和规程。坚持严的主基调不动摇，首先应当以严的态度明确纪律运用从严的导向。新修订的《纪律处分条例》根据近年来纪检监察的实践成果，适应纪检监察的实践需求，优化总则关于纪律运用的相关规则。一是优化关于量纪的规则，完善纪律处分中从轻或者减轻适用、从重或者加重适用的具体情形，进一步提高量纪的精准性和规范性。二是增补对违法犯罪党员的纪律处分规则，增加对破坏社会主义市场经济秩序、违反治安管理等违法行为，违反国家财经纪律的违法行为，有嫖娼或者吸食、注射毒品等丧失党员条件等行为的纪律处分规则，把近些年来社会反映强烈、严重危害党的形象的违法行为纳入纪律处分的范围。三是修改违纪违法造成经济损失的计算方法，从“直接损失”标准修改为“全部损失”标准，扩大了违纪违法经济损失的范围，从而把执纪从严的导向落在实处。

围绕党中央重大决策部署和工作要求新增或调整相应规范，确保党中央政令畅通、令行禁止。新修订的《纪律处分条例》体现出明确的政治导向，把是否贯彻落实党中央重大决策部署和工作要求作为执纪的重点对象，把党的十八大以来政治监督的实践创新贯穿于《纪律处分条例》的修改之中。一是从政治纪律和政治规矩的高度为贯彻新发展理念提供纪律保障，将违背新发展理念等行为的处分从“对违反群众纪律的处分”一章提升至“对违反政治纪律的处分”一章，强化了对贯彻新发展理念的制度约束。二是按照党中央关于领导干部担当作为的工作要求，增加了对“新官不理旧账”，工作中不敢斗争、不愿担当、临阵退缩等典型不担当不作为行为的纪律处分规定，明确将上述不担当不作为行为纳入纪律处分的范围。三是针对领导干部能上能下工作、机构编制工作、信访工作、统计工作等群众关注的重点工作中的违纪违法行为，分门别类地增加了构成要件和处分幅度明确的条款，突出了《纪律处分条例》的针对性。

不断适应反腐败斗争实践需求，新增关于新型腐败、隐形腐败以及“风腐一体”等新型违纪违法问题的条款。党的十八大以来，随着全面从严治党和反腐败斗争的持续深入，腐败现象也出现新的变化。传统腐败、显性腐败和新型腐败、隐形腐败共存，作风问题和腐败问题同体已经成为增量腐败的重要形式，也成为影响党的形象、损害党的肌体的重要形式。诸如“政商旋转门”“逃逸式辞职”“提前筑巢”等新型腐败、隐形腐败方式层出不穷，“风腐一体”“由风及腐”成为腐败问题丛生的关键诱因。新修订的《纪律处分条例》针对新型违纪违法问题，把实践中应对新型腐败、隐形腐败以及“风腐一体”问题的新举措新办法及时规范化、制度化。如对以课题费、讲课费、咨询费变相送礼行为的处分，对离职后党员领导干部违反廉洁纪律行为的处分，对公务用餐和食堂用餐违规违纪行为的处分等，都体现了近年来纪检监察实践的特点和反腐败斗争的新趋势，强化了《纪律处分条例》的应变性。

面对新时代新征程全面从严治党和反腐败斗争的新特点新要求，新修订的《纪律处分条例》因应需求、聚焦创新，与时俱进推进党的纪律建设，以全新的规范推进全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。习近平总书记指出：“严格纪律规矩，不仅要有内容完善、针对性强的法规制度，而且要有坚持原则、不打折扣的执纪过程。”（《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第448页）有了好的制度就需要严格执行，有了严的纪律就需要有效运用，这就需要准确把握新修订的《纪律处分条例》所蕴含的理论创新、制度创新、实践创新，通过严格执行，把《纪律处分条例》所具有的制度优势转化为解决大党独有难题、铲除腐败产生土壤和条件的治理效能。