王勇：论党内法规的制度属性

【摘要】党内法规具有制度属性，因为它有制度的指导性、约束性、规范性、程序性、激励性等典型特性。同时，党内法规不同于一般社会组织的制度，它体现执政党的价值追求，是超越一般社会组织制度的规范体系。国家法律具有制度属性，党内法规的制度属性要求深入研究党内法规与国家法律之间的关系，做到二者的统筹推进、一体发展，共同推进国家治理体系和治理能力现代化建设目标的实现。

【关键词】党内法规；制度属性；超越；法治

【作者简介】王勇，男，法学博士，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，博士研究生导师，北京党内法规研究会会长。

党内法规的概念自从1938年在党的六届六中全会第一次提出，到现在已经有80余年。多年来，通过不断研究党内法规的生成与发展历史，我们对它的认识逐渐加深。起初，人们对党内法规的认识是比较模糊的，一直到党的十八届四中全会明确党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分之后，对它的研究才如火如荼，对它的理解也有了质的飞跃。到党的十九届四中全会之后，人们逐渐又形成共识，意识到党内法规体系是国家治理体系的核心构成，这又是一次认识上的飞跃。对党内法规认识的深化过程，实质是中国共产党党建理论不断发展创新、与时俱进的过程。新中国成立后，党内法规的“成长”历程，则折射出中国共产党治国理政理念的发展与升华。新时代，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的征程中，党内法规的发展更是深深打下了时代烙印，展现出中国共产党管党治党和治国理政的伟大智慧。习近平总书记要求：“以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。”[1]今年是中国共产党成立一百周年，在此节点，加深对党内法规基本制度属性的认识，有助于夯实党内法规相关理论的研究基石，有助于在完善党内法规体系的过程中融入法治思维，进而在习近平法治思想指导下，更好地推动相关工作持续深入开展。

一、党内法规具有制度属性

“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。这是2019年9月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）对党内法规下的定义。这个概念本身就揭示了党内法规的一个重要基本属性，即它是“专门规章制度”，具有制度属性。

制度是指人们一同遵循的处事规则或行动守则，也就是说，制度实质就是规则，或一种行为准则。一般认为，制度的特性主要是表现在指导性、约束性、规范性、程序性、激励性等几个方面。党内法规之所以具有制度属性，正是由于党内法规具有制度的这些显著特性。

党内法规体现了党的统一意志，是规范党组织和党员行为的规则和行动规范，这个行为既包括了党的自身建设活动，也包括党的领导活动。无论哪种活动，都需要依据党内法规的具体规定予以展开，落实到位，在这个过程中，党内法规的制度属性得以充分展现。

首先，党内法规具备制度的指导性和规范性。现代社会是政党政治社会，是具有相同理想信念的人们所组成的组织体，政党是一种有目标、有纪律的现代性政治组织。政党的成立，为人们在一个观点多元和利益多元的社会里有秩序地、和平地表达自我创造了条件[2]。实践中，政党的成立需要遵循一定规则，政党的活动，也需要通过规则制度予以指引和规范，否则就是一种无序状态。党内法规作为执政党的行为规则，具有制定主体的特殊性、适用范畴的普遍性、基本功能的规范性等基本特性[3]，它主要规范党组织和党员的行为，具有制度的指导性和规范性。比如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《政治生活准则》）明确规定，凡属重大问题，要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由集体讨论、按少数服从多数作出决定，不允许用其他形式取代党委及其常委会（或党组）的领导。再比如，《中国共产党党支部工作条例》规定，党支部的成立，一般由基层单位提出申请，所在乡镇（街道）或者单位基层党委召开会议研究决定并批复，批复时间一般不超过1个月，其指导性与规范性都非常明确。制度对相关人员做什么工作、如何开展工作能提供一定的提示和指导，这由制度的指导性和规范性的特性所决定，同时，这种指导性与规范性，也决定了制度具有提供长期稳定保障的功能，进而才可形成社会活动的稳定模式，所以，罗伯特·古丁主张社会制度本质是安定有序、蕴含价值并重复发生的行为模式。党内法规具有这种特性和功能，所以才能够跻身于国家治理体系的核心构成。制度作为一种行为规则，存在于规范体系之中，规范则为制度的基本要素，这是党内法规具备制度属性的根本原因。

其次，党内法规具有制度的约束性。党内法规是以党的纪律为保证实施的专门规章制度，具有很强的制度的约束性。中国共产党是马克思主义政党，它作为执政党，不仅要“修身治党”，还要领导人民治国理政，所以，党内法规明确规定党的组织和党员应该做什么、不应该做什么，以及违反规定会受到什么样的惩罚等。事实上，由于党内法规反映党的统一意志，是全体党组织和党员共同意志与权益的要求，因而，任何党组织和党员都必须遵从，不得享有越过党内法规的任何特权，否则就会受到纪律处分。所以，《政治生活准则》明确规定，各级领导干部是人民公仆，没有搞特殊化的权利；《中国共产党纪律处分条例》规定，党组织和党员违反党章和其他党内法规……依照规定应当给予纪律处理或者处分的,都必须受到追究；等等。这些条文背后体现明确的价值理念，具有很强的约束性。党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。党内法规的约束性，不仅体现在对内的约束作用，而且对外也具有约束性，这才能够有助于党的全面领导。宪法明确了中国共产党的领导地位，党的领导行为主要通过党内法规来进行调整[4]。在党的领导方面，作为“宪法权力”存在的“党的领导权”，囊括了所有以党或党组织为主体的党之于政的活动[5]。以党组织为主体的政治活动与一般的执政活动具有相同或相似的内在属性，在这个政治活动中，党组织和相对方构成了党务关系的主体，而党组织和相对方作为调整对象，只有受到党内法规的严格约束，才能切实实现党的领导，让执政党具体的执政理念落在实处。为实现党内法规的约束性，就必须严格执行党内法规，所以，一部完整的党内法规往往会有关于实施方面的具体责任性规定的内容。2017年6月，在党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》中，特别强调了提高党内法规执行力问题，不仅如此，党中央还专门出台了《中国共产党党内法规执行责任制规定》，旨在保障党内法规的实施到位。

再次，党内法规具有制度的程序性特征。“程序是看得见的正义”。党内法规既有实体性的规范内容，也有诸多程序性规范内容，具有制度的程序性特性。比如，《制定条例》在具体程序设计上明确：首先需要制定规划。中央党内法规制定五年工作规划后，相关主体才展开具体起草工作。第22条还明确规定：在起草党内法规的过程中，应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议。党内法规草案拟定后，在广泛征求意见基础上，再向审议批准机关报送草案，这是必经程序。第27条规定：审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。之后，经审议批准的党内法规草案，再由法规工作机构审核并按照程序报批后发布。其他党内法规，也一般都有详细的程序性规定。所以，党内法规具有制度的程序性特性，它对程序性是有要求的，这也有助于对具体内容的监督和落实。

另外，党内法规还具有制度的激励性、鞭策性等其他特性，这反映在具体的党内法规条文中。比如《国有企业基础组织工作条例》第16条规定：“实施人才强企战略，……，激发和保护企业家精神，营造鼓励创新创业的良好环境。”这显然具有激励性。现实中，党内法规的激励性也往往通过党内法规的指导、约束、程序性规定等体现出来，比如，党内法规时常张贴在工作场地，时刻敦促人们遵纪守规、专心学习、努力工作等。

总之，党内法规具有制度的典型特性。在依法治国与依规治党一体建设的背景下，持续强化党内法规的制度属性，非常重要。马克思主义认为, 制度是调整交往活动主体之间以及社会关系之间的规则或规范,它表示着规则或规范对人的交往活动以及社会关系的功能和价值[6]。人们之所以认可与尊重制度，这是因为大家认可制度的特性以及从中展现出的功能与价值，制度具有提供基本信任度的功能，而借此深挖掘制度背后的价值，则有助于制度文化的培养和塑造。党内法规制度能提供基本的信任保障，背后体现党的价值主张，这正是做好一切工作的基础。所以，党要管党治党，需要制度治党与思想治党的结合，而这又是一个长期过程，需要长期稳定开展，需要提供基本信任保障，这样，依靠党内法规管党治党就有了理论依据。平常我们所说的依据法度管党治党，这个法度实质就是党内法规制度。“依规治党是党在获得执政地位后对于党内治理的一种主体自觉，其前提是党内长时期施行的制度文本以及全党对于党内各项规范和规则的认可。”[7]

二、党内法规是超越一般社会组织制度的规范体系

党内法规具有制度属性，但是它又不同于一般社会组织的制度性质，而是超越一般社会组织制度的规范制度体系。一般社会组织的制度，可以理解成“制度从某种意义上是通过对中介化的物性关系的调整, 去协调相互独立的人与人之间关系的,把共同依赖于物的差异化主体相连结, 形成他们之间的合作关系”[8]。党内法规具有制度的普遍属性，但是，其调整范围、调整对象、调整方式、权益配置等方面不同一般社会组织的制度。另外，党内法规还具有其他独特的性质，比如它具有鲜明的政治性。所以，党内法规作为执政党管党治党的重要依据，具有鲜明的政治属性和独特功能，它是超越了一般社会组织制度的规范制度体系。

（一）党内法规体现执政党的价值追求

制度是一种规则或规范，其背后是有价值支撑的。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要构成部分，具有政治与法律的交融特色。“党规制度应当是政治理性与法的理性的统一，具有政、法交融而成之魄”[9]。也就是说党内法规具有制度属性，但这种制度属性不同于一般社会组织制度的属性，事实上，它既体现制度的特性，又具有浓厚的政治特色，内含执政党明确的价值追求。

中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。党内法规体现中国共产党的意志，必然内含和宣誓党的最高价值追求。现代社会是政党政治，由于“政党是集合民众以行使国家权力为目的的组织”，[10]所以，政党一旦执掌了国家权力，其价值追求就会直接影响国家权力行使的趋向和目的。不同价值追求的政党，对国家的发展以及人民生活的影响是完全不一样的。比如德国纳粹党一旦掌握国家公权力，整个国家却逐步陷入混乱战争状态，人民福祉也越来越少。所以，理解党内法规的制度属性，不仅要从党内法规所体现的党的办事规程和行动准则角度来理解，更需要从党内法规背后体现的价值理念去理解。具有制度属性的党内法规超越了一般社会组织的规范制度，因为，它是执政党制定的制度，内含了执政党的统一意志。理解这一点是至关重要的，这有助于在制度的制定和具体执行中，不走偏差，实事求是，时刻把握以执政党的价值取向为导向，远离形式主义和官僚主义。

中国共产党是马克思主义政党，党内法规制度具有高度的政治性，内涵重要的政治价值追求，这不仅是由于党的政治属性决定的，而且是因为宪法赋予了其明确的领导地位。作为“宪法权力”存在的“党的领导权”，囊括了所有以党或党组织为主体的党之于政的活动[11]。也正因为如此，所以，党内法规在体现党的统一意志同时，在本质上也必须体现人民的共同意志，这才契合中国共产党作为马克思主义政党所具有的全心全意为人民服务的价值特性，契合领导党、执政党的法律地位。实际上，这种契合也是党拥有合法合理执政地位的重要前提。这样，在实践中，党内法规体系的科学化建设目的不仅仅是为了管党而管党，不仅仅是为了治党而治党，而主要应该是为了提高党的执政能力，提升为人民服务的本领，也是为了率领全国各族人民实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。因此，关于党内法规的制度属性不能单从制度的固有特性来理解，它具有制度特性而又超越制度特性，

因为，它内含了执政党的价值追求，具有马克思主义价值导向，与人民的根本意志具有一致性。

（二）党内法规制度的功能远远超越了一般社会组织

国家治理体系有两个重要基本组成部分，一是以宪法为核心的国家法律体系，一是以党章为核心的党内法规体系。党内法规制度体系是国家治理体系的关键组成部分，党规作为党执政的一种重要制度保障，其制度变革应当符合执政党执政治国的内在规律，所以，它的功能远远超越了一般社会组织制度的功能。

党内法规体系是以党章为根本，以中央党内法规为主干，由各领域各层次（包括准则、条例、规则、规定、办法、细则等）的党内法规所组成的有机统一整体。当前，在党内法规体系建设上，已经明确基本的构成框架是“1+4”的模式。“1”指党章，“4”包含：党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规。“党内法规是党务关系的调节器”[12]。在党内法规体系框架中，党章是基础，处于主导和统领地位，其他四个方面是支柱。其中，党的组织、党的自身建设以及党的监督制度，主要针对党的内部，调节内部党务关系，对内发挥效力；党的领导法规重点调节党的对外领导关系，对外发挥效力。党内法规制度效力的发挥，有助于提升党的战斗力。“

党的领导是党和国家事业不断发展的定海神针”[13]。管党治党，搞好党的建设，运用制度之剑，淋漓尽致发挥制度的功能可更好地把党管理好、治理好，这实质是让各种各类党内法规齐头并进、形成合力，让制度属性与政治属性紧密结合，提高党的领导能力和执政能力。党的领导能力提升了，各项事业才可稳定发展。在习近平法治思想指导下，把依规治党统筹在中国特色社会主义法治旗帜之下，让国家治理体系和治理能力现代化在法治轨道上运行，是新时代法治建设的重要内容。

总之，党内法规是超越一般社会组织的规范制度。在实践中，既要注意紧抓制度建设，不断完善制度体系，同时，也更要注重党内法规的政治属性，以政治为统领，狠抓党的规范化建设，这样才会把握准方向，不走偏差。

三、党内法规的制度属性要求深入研究党内法规与国家法律之间的关系，做到二者的统筹推进、一体发展

“党和法治的关系是建设我国法治的核心问题”[14]。国家法律制度具有制度属性，而党内法规也具有制度属性，并是国家治理体系的关键构成，所以，必须深入研究党内法规与国家法律之间的紧密联系，努力做到二者的统筹推进、一体发展。

（一）党内法规与国家法律的价值追求在本质上一致

党内法规与国家法律都具有制度属性，均在党的领导下制定，二者之间必然存在密切关系。在本质上，二者的价值追求是一致的，都统一于人民利益福祉这一价值目标之下。“国家制度不仅自在地，不仅以其内核来说，而且就其存在、就其现实性来说，亦在持续地被引回自己的现实的基础、现实的人、现实的人民、并被认定为人民自己的作品。”[15]国家法律制度反映全体人民的意志，而中国共产党的根本宗旨就是全心全意为人民服务，党内法规彰显党的统一意志，党的意志与人民的根本利益是一致的，所以，二者的价值追求在本质上一致。

二者都具有制度属性，其价值在本质上高度一致，因而，需要统筹推进、一体发展。为此，在2014年党的十八届四中全会上，明确完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组织部分。进而，在2016年12月举行的全国党内法规工作会议上，习近平总书记明确强调：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。

依法治国与依规治党的统筹推进、一体建设是新时代的重要命题，体现着执政党治国理念思想的重大转变与升华，是党执政理论的与时俱进。伴随着“十四五”规划与2035年远景目标的提出，党内法规体系与国家法律体系作为国家治理体系的核心构成，必然随着社会的发展，关系愈发密切，共同推动着国家的现代化建设。

在实践中要注意，党内法规与国法“在效力地位上应当是平等的”[16]，均服从于宪法的原则与精神，同时，党内法规发展与完善的过程要与国家法治文化的发展融为一体，让党内法规融入法治文化的发展之中。党内法规内涵的价值只有与一国法治文化内涵的价值契合，才会有更适合的生存土壤，才会真正发挥其应有的功能，也才会有更大更强生命力。在中国，党执政的过程就是通过具有政治性的党内法规制度，以全社会一齐塑造的社会主义核心价值观为主导，造就稳定的社会秩序过程。价值具有传承性，是内涵于文化之中的。制度本来是存在于价值的多样性和对差异价值的容忍基础之上的，所以，在价值多元化的社会，要着力让党内法规的价值起主导作用，就需要契合主流价值观念，融入中华法治文化之中。

（二）党内法规与国家法律之间相互作用、相互影响

“国家的制度和制度执行能力集中表现在国家治理体系和治理能力上”。[17]而国家治理体系囊括了法律体系与党内法规体系，这要求处理好二者的关系，统筹推进、一体发展。在现实中，一方面，国家法律没有禁止的行为，党规党纪则可能加以禁止，由此致使党规严于国法[18]；另一方面，涉及到人身自由罚等重要处罚行为的，只能由国家法律予以明确规定。所以，如何相辅相成，形成治理合力，至关重要。

关于二者的关系，邓小平曾经在1978年中央工作会议上的重要讲话中强调：“国有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[19]可见，依规管党治党是依法治国的首要条件和政治保障，只有把党建设好，国家才能治理好。研究党内法规与国家法律之间的关系问题是实践的客观要求，也是个必须深化研究的重大理论问题。

国家法律规范是党领导人民制定和执行的，缺失党规党法，国法就缺乏保障，建立了完善的党内法规制度体系，国家法治建设就实现了大半。党内法规与国家法律相互作用、相互影响，这要求在规则制定的实践中要共同遵循一定的原则：一方面，要明确党内立法不能侵越国家机关的立法权;另一方面，要保证党内法规不与国家法律抵触。我国宪法第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。《中国共产党章程》规定，党必须在宪法和法律范围内活动。这些规定明晰了二者之间的逻辑关系。尽管由于它们分别属于不同的规范体系，在效力地位上具有平等性，但是，党规不能与宪法法律相抵触，应该是一项基本原则，依规从严治党是实现依法治国的必由之路，而只有维护宪法法律的尊严，才能真正做到从严治党。执政党依法治国，首要之务是依规治党，保障各级党组织和广大党员干部模范遵守宪法和法律，进而才能保障依法治国工作的顺利进行。

党内法规与国家法律相互作用、相互影响，要注意发挥二者功能，相互补充、相互促进、同向发力。在实践中，国家法律规范公民行为，党内法规规范党员行为，而党员也是国家公民，所以，二者规范对象的相融性，让国家法律的实施有了更可靠的保障。“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”[20]。事实上，“相较于国法，党规对党员的要求更为严格，党员不单应要恪守法律法规，同时应依循党规的高标准，对个人作出更高要求”[21]。

党依法执政，需要完善国家法律制度，同时，也需要通过完善的党内制度从严规范党组织、党员的行为。列宁指出：“无产阶级所以能成为且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想一致是用组织的物质统一来巩固的，这个组织把千百万劳动者团结成一支工人阶级的大军。”[22]而这个坚定的组织是通过完善的党内法规予以约束和保障的。在具体的调整范围方面，还要注意对于国家法律所调整的私法事务，党内法规应主动避让，不要直接涉及，而对有关党的自身建设与领导执政事务，则当仁不让，通过严明的规范体系为从严治党与党的领导执政提供有效的制度保障[23]。

有规可依，这是管党治党的前提与根基；有法可依，这是治国理政的前提与基础。二者之间相辅相成，形成合力，共襄法治，才会更好地一同推进实现国家治理体系与治理能力现代化建设的目标。

（三）注重党内法规同国家法律之间的衔接和协调

党内法规与国家法律具有同质性、同构性，在根本目标、本质属性、价值取向、外在形式、逻辑结构等方面具有一致性，两者不可避免地会交织在一起[24]，因此，需要做好党内法规与国家法律之间的衔接和协调，这实质上是处理好党与国家的互动问题，处理好党的意志与人民意志的一致性问题。毛泽东在1944年7月接见英国记者斯坦因时说道：“我们的党员在中国人口中当然只占很小的一部分，只有当这一小部分人反映大多数人的意见，并为他们的利益而工作时，党和人民之间的关系才是健康的。”[25]这实质是要求党的意志应与人民意志相同。国家法律蕴含人民的意志，党内法规体现党的意志，而中国共产党是执政党，所以，必须让党与人民意志一致起来，“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，”[26]让党内法规与国家法律之间更好地衔接与协调，保障依法治国与依规治党的统一。

党内法规与国家法律的衔接与协调涉及的范围非常广泛。比如，针对宪法与党章，需要创建制度规范，铺设宪法与党章的衔接平台。当前由党中央向全国人大常委会提起宪法修改建议稿的制度安排，已经形成宪法惯例，这就是一项实践中卓有成效的好做法；再比如，《纪律处分条例》第29条明确规定，党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的,原则上先作出党纪处分决定,并按照规定给予政务处分后,再移送有关国家机关依法处理，这是纪法衔接与协调方面的明确规定。当然，在实践中，这些规定在执行层面，还需要构建配套规范予以具体化。

（四）融入法治思维，完善党内法规体系建设

完善党内法规体系建设，须要融入法治思维。管党治党必须有法度，这个法度就是以党内法规为核心的制度体系，党内法规的制定、修订、解释，乃至执行的方方面面都需要融入法治思维，这是依规治党的要求，也是现代法治文明的要求，至关重要。

党内法规是管党治党的重要依据，同时，党内法规能超越思想与行为二分的传统法治藩篱，对党员的思想与行为进行双重规范与约束[27]。当前，政治意识、法治意识在党内法规体系建设层面有效结合正是新时代大力弘扬的原则。习近平总书记指出，领导干部要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情[28]。党的各级组织和广大党员没有任何法外特权，必须严格遵守法律，做守法模范。所以，党员领导干部要有规则意识，培养法治思维，把法治思维融入依法治国与依规治党的各个环节。

在党内法规体系建设实践中，运用法治思维，就会注重立规质量，通过科学民主的立规方式，构建高质量的规则制度体系；就会注重程序制度建设，把公权力放入制度牢笼之中；就会注重运用规则规范言行，通过规则形成风清气正的良好政治氛围；就会注重保障党员基本权利，让党员的权利得以切实保障。融入法治思维，更好地用制度管党治党，必然会提高党的先进性、纯洁性，增强为人民服务的本领。

“法规制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“要坚持用制度管权管事管人……把权力关进制度的笼子里”[29]。认真把握党内法规的制度属性，是深入探究党内法规相关理论和实践问题的基础。坚持和完善中国特色社会主义制度，就必须注重增强中国特色社会主义政党制度建设。当前，在党内法规制度建设方面，已经把制度治党作为一个基础性工程看待，以制度建设巩固政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，并注意加强制度执行力建设，才能为党的长治久安提供坚强保障。