袁 超：新时代党建布局创新与党内法规制度的体系化

【文章来源】《上海行政学院学报》2020年第5期。

【作者简介】袁超，中国人民大学政治学博士、复旦大学政治学博士后，美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者，曾供职于中共上海市委党校、上海行政学院党史党建教研部，现为深圳大学城市治理研究院、党内法规研究中心助理教授、特聘研究员，主要从事比较政治、政党政治与当代中国政治的教学与研究，在CSSCI学术期刊发表论文10余篇，主持国家社科基金青年课题1项，主要参与国家社科基金重大课题3项。

【摘要】以“党政体制”为结构基础和以“治党-党治”为轴心过程而形成的“党是领导一切”的政治形态是理解当代中国与中国共产党的事实基础与理论起点。由此出发，通过解析新时代党建布局的创新逻辑可见，其突显出来的以执政“适应”为基础、迈向领导“自觉”，以“先锋队政党”的主体建设为基础、坚持并强化“领导党”的全局统驭是中共作为使命型领导党之主体理性的外化实践。以此为主轴才能全面认识到，中央关于党内法规制度建设的体系化要求蕴含着由“治党”向“党治”跃升的战略内涵，并受到既定战略规划之推进情况的直接影响。就现实进展而言，十八大以来的党内法规制度建设在筑牢基础、完整齐备、质量效能、先行先试等四大方面实现了累进式发展。

【关键词】中国共产党；新时代党建布局；党内法规制度；体系化；使命型政党

党的十九届四中全会强调，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量”。该论断再次明确了“党的领导”是中国政党治理的本质内涵，其历经71年而不变，并形成了独具中国特色的“党政体制”与“党治”历程。欲达“党治”，先须“治党”，因此党建布局的科学性及其质量效能就成了关键变量。

党的十九大报告明确了新时代党的建设总要求，这是党基于时局变化判断而做出的对十七大以来所确立的由思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设构成的“五位一体”总体布局的应对性调整，新部署的政治建设、纪律建设和新调整的反腐败斗争工作不仅是问题导向的鲜明体现，更是马克思主义政党特性与制度治党理念的外化实践；为了形成依规治党的制度支撑，中国共产党在不断推进党内法规制度建设，十八大以来中央已出台两部关于党内法规制定工作的五年规划，十八届四中全会将党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”范畴，十九大进一步提出要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，十九届四中全会则再次强调要“加快形成完善的党内法规体系”，明确传达出党内法规制度的体系化建设是促成党的各项建设联动发力、增强党的建设整体质量、提升党的领导效能的具有全局意义的重要制度手段。

然而，从党的领导到党的建设布局，再到党内法规制度的体系化构建，它们之间互联关系的战略指向、结构意涵及实践成效都不止于“治党”意义。无论是宏观层面的党建布局调整、中观层面的党内法规制度体系化要求，还是微观层面的法规清理或重修，都不能仅仅被解释为新一轮政党适应性行为的集中体现，因为：西方政党适应性理论往往局限于解释政党面对组织生存问题而产生的应激性行为，且相对初阶；然而，中国共产党提出的超越于单纯问题导向的广涵政党发展及至国家社会治理的全局性战略规划，是其从执政“适应”跃升为领导“自觉”、以“治党”达致“党治”的体现；这已然超越了政党适应性范畴，甚至直接对既有的政党概念和政党类型学构成挑战。“治党-党治”是中国政治运行的轴心逻辑，因而也是理解党建布局体系革新与党内法规制度建设体系化要求之深层内涵的核心视角，本文尝试对此做一些学理探讨，并辅以适当的政党知识论更新。

一、新时代党建布局体系创新的结构意涵与战略指向

自1997年党的十五大提出“从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设”以来，党的建设内涵和布局也随时代之变化而进行着适应性调整。无论是十六大新提出的“把制度建设贯穿其中”、十七大新提出的“反腐倡廉建设”，还是十八大新做出的关于“制度建设”与“反腐倡廉建设”表述次序的调整，都集中反映了执政党在特定时期需要具体解决的问题及其回应性的顶层设计。如果说从十五大到十八大，党建布局的变化更注重过程意义上的“体系更新”，那么十九大提出的“新时代党的建设总要求”则意在实现结构意义上的“体系革新”，这不仅是执政党建设科学化的体现，更标志着党在政治上愈发成熟稳健，突显出中国政党政治发展的比较政治学意义。

体系革新的结构意涵存在相互关联的两个方面：一是从党的建设内部构建来看，十九大以来对党的建设内容布局进行的调整是党对十八大以来执政经验教训的实践总结与党对执政环境变化的主动适应相结合的结果，其变革程度反映了党在复杂执政环境中的组织弹性，是党作为主体力量在国家建设过程中愈发政治成熟的重要体现；另一是从党的建设外部效用来看，作为一个整体的党的建设，透过体系革新，确保党的全面领导能够在全局性的国家-社会治理中更好地发挥结构支撑作用，是党作为领导力量在领导国家建设过程中愈发主动统驭全局的关键表现。从逻辑次序上看，前者是后者的事实基础，后者是前者的逻辑延伸；前者是业已成型的政党行为，后者是关于前置性政党行为的战略预期，二者持续存在动态的呼应关系；之所以强调“战略”，是因为此“预期”并非随意设定，而是党根据其在国家-社会关系中所处的位置、在历时性政治实践中积累的经验教训、在（领导国家进行的）横向政治力量博弈中形成的视野格局来主动谋定的。

具体地，先由新时代党建布局的内部构建问题论起。从党建思想的发展史来看，自毛泽东将党的建设界定为思想建设、组织建设与作风建设等三大基本格局以来，这“三大建设”便一直沿用至今，成为党的建设布局中始终不变的基本构成。直至党的十八大，虽然党的建设内容和布局新增了反腐倡廉建设和制度建设，但主要还只是根据问题导向做出的适时应对，因此总体上并没有超越“增量发展”和“体系更新”的范畴。对于十九大提出的新时代党的建设总要求，有学者将其内容布局概括为“5+1+1”，并就此变化提出若干观察：（1）从与“全面加强党的领导”“四个伟大”的关系中来定位、规划与部署新时代党的建设，这一层实际上与前文提及的“党的建设的外部效用”相呼应，下文将详细探讨；（2）将“反腐倡廉建设”移出党的建设基本内容，一方面因为反腐败属于斗争范畴、是加强党建的基本条件，另一方面因为廉政建设本应属于国家建设的基本范畴。从后续发展也可以看出，该调整与党和国家机构改革是前后相联的；（3）就“把制度建设贯穿其中”而言，从民主集中制、党的代表大会制度、党的领导制度、党内法规制度等根本制度或基本制度，到选人用人、党纪处分、党内监督等中观制度机制，再到“三会一课”等具体制度，无不是党的具体建设的重要保障，特别是新增加的纪律建设更需要依靠系统性的党内法规制度来保障和执行；（4）将政治建设置于党的建设的统领地位，其核心要义是要求党员领导干部“讲政治”，首要任务即“保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导”，确保党内务必要做到政治团结。以上是关于十九大党建布局内部构建之“新”的基础性观察，也是事实性观察。

接着，再论新时代党建布局的外部效用问题，用前文业已概念化的表述，即“关于前置性政党行为的战略预期”问题。概念化的目的不仅在于提炼体系革新之学理意义，还在于更深刻地理解其战略指向。按此思路，可发现以下两大值得重点关注并予以阐明的组织发展“迹象”。

第一，以执政“适应”为基础，迈向领导“自觉”。前文已经提及，我们可将党建布局的体系革新视为政党适应性的集中体现，但又不仅限于此，应该从何理解其对政党适应性理论的超越意义？关于政党适应性问题的经典研究往往都以“组织”为逻辑起点进行展开，比如塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）将组织的适应性定义为“适应环境挑战的能力和存活能力”，组织制度化程度越高、组织适应性就越强，那么政党制度化程度越高、政党适应性则越强；安格鲁·帕尼比昂科（Angelo Panebianco）从组织和权力两个维度观察政党，强调外部环境对政党适应性的主导性影响，认为大多数情况下政党组织是受到外部环境影响而诱发内部变革的；威尔逊（F. L. Wilson）将政党领袖视为政党变革的关键变量；罗伯特·哈默尔（Robert Harmel）和肯尼斯·琼达（Kenneth Janda）建构的政党变革理论模型将政党领袖的更替、党内支配性派别的变换和外部因素的冲击列为三大变量，并认为政党领袖的更替是最为显著的影响变量；等等。关于政党适应性问题的研究成果汗牛充栋，西方学者亦将这套理论照搬来分析中国共产党，颇具代表性的就是沈大伟（David L. Shambaugh）的《中国共产党：收缩与调适》，其核心关注即“中国共产党所实施的改革是否足以使其永葆执政地位”，认为中国共产党通过“改革-调整-再改革-再调整……”并始终保持调适性和灵活性才能巩固执政地位。

然而，无论是“适应外部环境变化需求”“适应内部组织运转需求”甚或“内外适应相结合”，既有理论几乎都首先建立在政党组织的“生存假设”之上，即政党是出于对其组织生存（包含组织存续和执政保持两种可能情景）的终极担忧而（主动或被动）选择自我变革的。“生存假设”的逻辑前提是西方世界对政党组织的界定，其在国家和社会关系谱系上的结构性位置坐落在市民社会之中，政党首先是社会组织，它从来不是、也不可能是国家机器的组成部分，“政党在社会中”；无需赘言，便可发现这与我们中国人关于“政党在国家中”的体验是存在较大差异的，更不同的是，我们的政党不仅部分进入国家机构，还同时在国家机构之外保持自身的相对独立性，从而形成两套互相重叠但又不完全重合的官僚等级组织；相比之下，即便中西方政党仍然存在组织功能的相似性，但再将西方意义上的政党理论生搬硬套来解释中国共产党就难避“张冠李戴”之嫌了。毋庸置疑，中国共产党自成为执政党以来也的确不断经历着普遍意义上的政党适应，但其本质不同在于：作为以政治性为首要属性的组织，合法化的长期执政地位和建政以来的历史功绩在事实上将组织理性中的“生存担忧”逐渐转化为“发展关切”，即党的十九大以来，中共在其关于党、国家与社会甚至中国与世界的关系的认识论中所首要考量的不单纯是“如何巩固执政地位”，更包含在领导实现国家治理能力与治理体系现代化的过程中“如何为中华民族谋复兴”；中共的核心关切已然超越政党命运本身，而与中华民族、中国的发展自觉勾连，形成了超越工具型政党而融使命与责任于一体的“使命型政党”；以“执政”为基、围绕“使命”而探索形成的“党治”历程，始终坚持并不断强化“党的领导”这一结构性要求，这亦是十九届四中全会突出强调“坚持和完善党的领导制度体系”之深层史论基础；同时，还要跳出政党适应性理论的框架,才能把握住中共组织理性从“生存担忧”到“发展关切”、以执政“适应”为基础而迈向领导“自觉”的重要变化。

第二，以“先锋队政党”的主体建设为基础，坚持并强化“领导党”的全局统驭。中共组织理性的变化展现了它的政治成熟。根据党的十九大精神，新时代党建布局的“体系革新”蕴含着重点提升党的建设质量的实践目标与通过强化“先锋队政党”的主体建设、锻造“领导党”的统驭能力来坚持和加强党的全面领导的战略指向。基于领导“自觉”而形构的政党治理究竟有何特殊？有学者指出：“中国共产党的自我治理固然有着同一般政党治理相近的方面，但是更为重要的则是超出一般政党治理的特殊方面，集中而言就是全面从严治党。全面从严治党的核心内容就是遵照中国共产党的性质进行治理，或者说就是按照先锋队的标准进行政党治理，从而实现中国共产党永葆先进性的目的。”强化“先锋队政党”的主体建设是中共政党治理的第一大战略指向，习近平总书记讲“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”，在“两个不变”和竞争日渐激烈的国际环境中，“以集中统一的组织形态和全面主导国家社会的一党执政体制为特征的先锋队类型的政党模式仍然是中国的不二选择”；从这个意义上看，强调处于党的建设统领地位的政治建设以及由党纪处分条例等重要党内法规制度支撑的纪律建设，都是为确保先锋队政党的政治性、先进性和纯洁性而做出的关键部署。在此基础上，锻造“领导党”的全局统驭能力则是中共政党治理的最核心战略指向，十九大党建体系革新的着力点就在于政治建设同时服务于确保党内政治团结与加强党的全面领导，政治建设不仅统领各大建设，各大建设又反过来支撑政治建设；这种围绕“讲政治”而构建起来的党建体系及政党治理模式，历史性地跳出了一切自诩道德高地的西方意识形态与政治理论，开始对政党组织、政党政治形态进行根基性重构，再次展示了中共的政治成熟。

从党的建设内部重构到体系革新的战略预期，以执政“适应”为基础、迈向领导“自觉”，以“先锋队政党”的主体建设为基础、坚持并强化“领导党”的全局统驭，它们共同展现了中国共产党作为使命型领导党的主体理性，即“政党在领导和参与国家建设的过程中，不断提升自己的理论认识和实践认识，不断创新领导方式和执政方式，不断发展执政模式和执政绩效，进而体现出的将发展目标与实现方式相结合、将目的与手段相结合、将执政与发展相结合、将主体与客体相结合的能力”；并且，中共的主体理性还在不断生发，因为中共在国家-社会关系中有着长期不变的特殊位置，即制度化、长期性地实现了政党与国家的紧密融合，不存在政党轮替现象、不存在党政分离问题，党在国家之中、党和政府共同分享国家的公权力。

关于以上两大组织发展“迹象”的分析，在对中国共产党及其党建布局体系革新之特征进行重新概念化的同时，实际上也突显出“治党-党治”这一以“党领导一切”为内核的政治形态的过程逻辑，这些都是进一步深入理解党内法规制度建设体系化的必备视野与格局。

二、党内法规制度建设的体系化要求及其战略跃升内涵

只有在充分把握新时代党建新布局之结构意涵、学理意义及战略指向的基础上，才能更全面地认识党内法规制度体系化构建的时代使命与深远谋局。

中国共产党历来重视党内法规建设，根据《中国共产党党内法规制定条例》第三条的规定，“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”因此，从宽泛意义上讲，自《中国共产党章程》诞生的那一刻起，党的法规制度建设就正式开启了。党内法规的发展历程可以看作是中国共产党进行革命、建设、改革、发展等一系列历史政治实践的制度缩影，其与党的建设面临的历史难题、现实挑战及时代机遇相一致，因而也可以中国共产党的诞生、新中国成立、党的十一届三中全会和党的十八大为关键节点，将党内法规的整体历程大致划分为萌芽与形成期、继续发展与曲折探索期、恢复发展与继承创新期、全面体系构建与战略跃升期。本文重点关注的是党内法规制度建设的全面体系构建与战略跃升期，即以党的十八大前后为时间节点一直至今，这个节点虽不是历史意义上的党内法规制度建设的起点，但却是历史意义上的战略提升起点；这个时期虽不是党内法规制度建设体系化构建的开端，但却是党和国家赋予其更高战略要求的开端。

具体地，关于党内法规制度建设的体系化构建，可从以下三个层面进行理解。

第一，开启党内法规制度全面体系构建的直接动因，或称时代契机，是以习近平同志为核心的党中央关于具体时期党内存在的重大问题的研判。党的十八大以来，党内高度重视党组织内部存在的四风问题和腐败问题，指出“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风”。一方面，习近平总书记特别警示“党内脱离群众的现象大量存在，一些问题还相当严重，集中表现为形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这‘四风’上”，而且“这些年来，在一些地方和单位，‘四风’问题越积越多，党内和社会上潜规则越来越盛行，政治生态和社会环境受到污染”。另一方面，党内首次将腐败问题提到党和国家生死存亡的高度，在古今中外的比较视野下，习近平总书记强调“近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道、社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因”，“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。……中国历史上因为统治集团严重腐败导致人亡政息的例子比比皆是，当今世界上由于执政党腐化堕落、严重脱离群众导致失去政权的例子也不胜枚举啊”。

面对党内严重的作风和腐败问题，党的十八大之后开启新一轮正风肃纪和高压反腐行动，最先打开治党局面并进入公众视野的正风反腐利器就是，中共中央政治局于2012年12月4日召开会议审议通过的《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。“八项规定”的出台与实施，最初是用以改进中央层面党员领导干部的工作作风的，旨在从中央做起，既抓思想引导又抓行为规范；习近平同志成为党的总书记之后的首次深圳考察，就以行动率先垂范了“八项规定”；为了在全党范围内全面推进作风建设，党中央开始要求用“中央八项规定精神”来引导和规范全党，中央纪委也开始对违反中央八项规定精神问题的党员领导干部进行实名曝光、对典型案例进行剖析，并在其官网定期发布全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表及相关统计数据，不仅体现出党内整顿四风问题的决心，还展现了党坚持运用党内法规规范党的行为的恒心。随着整顿四风行动的全面展开和高压反腐的重拳推进，再一组制度利器引发全民关注，即于2015重新修订完成、2016年元旦起正式施行的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》（后于2018年再次修订、当年国庆起正式施行），这一组“高线”和“底线”相结合的党规组合为党内的反腐败斗争提供了最为重要的制度支撑；紧接着，于2016年6月28日由中央政治局审议通过、7月8日正式施行的《中国共产党问责条例》（2016版已废止，2019年9月1日重修后施行），十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》，以及专门用以规范纪委监督执纪权力的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内各层次法规制度共同形成体系化的反腐败制度利器。

实践证明，在进一步的高压反腐行动以及取得压倒性胜利的显著成绩中，党内法规制度建设发挥着不可替代的作用；四风与腐败问题的长期性、复杂性、隐蔽性、易变性、传染性等特征要求党内法规要形成“织网状”的制度体系，而这种体系化发展也会反过来在能够遇见的未来发挥出更大的治党效能。

第二，党内法规制度体系化构建的布局和推进过程，由党内“立法法”与系列配套党内法规共同支撑保障，由评估、清理、重修、新立等各项工作分工实现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央用实际行动不断推进党内法规制度的体系化构建。首先，2013年5月27日，经中共中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》（下称《制定条例》）及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（下称《备案规定》）对外公布，中共首次拥有了正式、公开的党内“立法法”，使得每一部准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规的起草、审批、发布、适用都有明确的条文依据。其次，根据《制定条例》第八条的规定，“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系”，这是中共首次在党的建设层面通过党内“立法法”的形式来明确保障党内法规制度建设的体系化目标；2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（下称《建设意见》）再次强调体系化构建并提出，到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。再次，尽管党历来重视党内法规制度建设，“但由于统筹规划不够，党内法规老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化现象比较突出”，因此，党内法规制度建设不仅要“立”而且得“破”，对党内法规适时进行标准化清理是形塑党内法规制度体系的重要环节；以2012年6月中共中央批准印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》为起点，配合《制定条例》《备案规定》《建设意见》以及两个中央党内法规制定工作五年规划的出台与施行，中央对改革开放以来党内法规和规范性文件的集中清理工作开始有条不紊地推进；2014年底，中央党内法规和规范性文件的首次集中清理工作完成，历时两年，50多个中央和国家机关参与，“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，经过清理共废止322件、宣布失效369件，继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”；2019年4月，第二次集中清理工作完成，中央决定，对纳入清理范围的中央党内法规和规范性文件，废止54件，宣布失效56件，修改8件，同时，对14件涉党和国家机构改革的中央党内法规作出一揽子修改。总体来看，有周密部署、明确次序的“除旧布新”可被看作是党内法规制度体系化构建的渐进式策略，而党内法规和规范性文件的清理工作则可以被视为是在“构建党内法规体系的自我更新机制”；显然，其“自我更新”之意涵不应仅限于保持党内法规存量及布局的合理性，更在于能够“盘活存量、激活效能、树立权威”，这实际上也是体系化构建的重要目标。

第三，党内法规制度体系化构建的战略跃升，起始于党的建设而深化于党领导下的国家治理，并最终统一于政党治理与国家治理的主导型互动结构之中。有前文关于党建布局体系革新的详细阐释作为基础，再探讨党内法规制度体系化构建的战略跃升意义就更易言明了。前文提及，中共在国家与社会关系之中所处的位置以及由此生发而出的主体理性是理解党与党的建设布局的关键；简化来看，一个基本判断是，在中国语境下的政党治理与国家治理主导型互动结构中，党建层面的工作部署都具有直接支撑民族复兴、国家崛起的跨越性职能，都是在整个党领导国家治理的过程中实现战略跃升的。就党内法规制度建设而言，《建设意见》中的表述既是事实指导也是逻辑证明：“加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。”从其战略跃升的事件节点来看，两次重大改革具有关键意义：一是继党的十八大提出“全面依法治国”的重大方略之后，十八届四中全会进一步提出“中国特色社会主义法治体系”，该体系将“完善的党内法规体系”纳入布局，并将其视为与“完善的法律规范体系”等并驾齐驱的“五大基石”之一；“法治”的核心要义之一是制度与规则之治，将党内法规制度建设作为当代中国特色社会主义法治建设的重要环节，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。二是十八届六中全会开启的新一轮国家监察体制改革，特别是在2018年初全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》之后的改革实践中，这场从“政党反腐”转为“党统一领导下的国家反腐”的关键性改革，把政党治理与国家治理的主导型互动结构再次推向历史的前台。在本轮国家监察体制改革的背后，贯通始终的实际上是从党纪处分条例重修颁行（2016年）以来就一直备受关注的党规与国法衔接的问题；此轮改革虽聚焦在反腐败斗争的层面，但为此而紧锣密鼓推进的党规与国法衔接、纪委与监察委合署办公都已经超越反腐败工作本身的格局，任何一项对纪律建设进行具体落实的党内法规同时也会在法理上与国家反腐败专门法对接，任何一次基于党内法规对党员领导干部进行规范的政党行为也都可能同时并作一次基于国家监察法对公职人员进行规范的国家行为；当然，高度融合式的合署办公除了具体执法层面的“规法衔接”之外，还涉及党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度等与相关国家法律的衔接。这些都是决定党内法规制度体系化构建势将实现战略跃升的结构化动因。

三、党内法规制度体系化构建的现实进展

综合前文分析，“治党”在党政体制与国家治理这一复合结构中的战略定位已经非常清晰，若要进一步实现十九届四中全会强调的“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，即完成本文语境中的从“治党”到“党治”的过程，则仍需按照战略规划扎实推进政治实践。从本文的研究对象来看，党内法规制度体系化构建的现实推进直接影响着“治党-党治”的过程效能。结合党中央相关精神与十八大以来党内法规制度建设的探索实践，可尝试依循筑牢基础、完整齐备、质量效能、先行先试这四个目标维度来进行探讨。

第一，“筑牢基础”——谋定、筑牢中央党内法规制度体系的“四梁八柱”。《建设意见》首次明确提出“党内法规制度体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”，并强调要“完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”。可见，纵向维度的中央党内法规-部门和地方党内法规与横向维度的“1+4”框架构成了当代中共党内法规制度体系的“四梁八柱”，并就此确定了党内法规制度体系化构建的内容布局与发展方向；更具国家治理意义的是，有关党的领导法规制度的制定与完善将成为“党是领导一切的”具体制度保障和实现方式。虽然党内法规制定工作的第二个五年规划已正在施行中，但当前中央党内法规的制定工作仍然存在较为明显的不平衡，尤其体现在：一是在党的组织法规制度方面，“现行党内法规涵盖地方委员会、工作机关、基层党组织等方面的内容，党的中央委员会、党的纪律检查委员会、党的各级代表大会、派出机关等党的组织条例亟待补充”；二是在党的领导法规制度方面，党领导人大、政府和群团等工作方面的主干法规尤为缺乏，出自中共中央办公厅法规局的文件汇编显示，依次仅存2或3部与上述工作相关的“意见”形式的规范性文件；三是在党的监督保障法规制度方面，虽近几年在党内监督、巡视、问责等方面的法规制度建设上颇有建树，但一些在实践中急需具体化的党内法规还没有制定出台，如具体到与权力能否规范运行高度相关的一把手监督问题。

第二，“完整齐备”——有序地完善中央党内法规的配套工作。除“四梁八柱”以外，党内法规制度的体系化建构还需要做好与主干法规之间完整齐备的配套法规制度制定工作，即通过制定颁行规则、规定、办法、细则等形式来保障主干法规的具体执行；也可将此看作是理顺并优化党内法规的内在结构关系。从这个角度出发，有两大维度值得特别关注：一是准则条例与规则规定办法细则之间的匹配维度，其匹配程度之高低直接决定了居于上位的准则条例是否能够顺利落地执行，因为规则规定办法细则是对党的某一方面重要工作或事项作出的具体规定；比如2017年颁行的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是原则性的、带有宏大叙事风格的基本规定，其中提出了全面规范党内政治生活的14个方面，从加强理想信念教育到加强制度建设，从严明政治规矩与政治纪律到坚持正确选人用人导向，每一个方面都需要更具体的下位党内法规予以配套执行；又如问责条例，前一版本于2016年7月8日起施行、最新修订版于2019年9月1日起施行，虽然先行条例对2016年版进行了增减、细化和补充，但具体到特定的问责实践，则需要更具操作性的规定规则办法细则来进行指导，目前这方面仍然存在较大实践空间。二是党内法规制定颁行的现实需要及其与党的理论体系结合的维度，正如前文所述，开启党内法规制度的全面体系化构建的直接动因是党中央关于时下执政难题的重要研判，这决定了十八大以来党内法规制度的制定与规划都具有极强的问题导向，因而也呈现出“急用先立”的特点；适应一些党的建设的迫切现实需求的确能够保证党内法规的及时性、针对性和有效性，比如廉洁自律准则、党纪处分条例、党内监督条例、巡视工作条例、问责条例、选任条例等的及时制定或修订颁行；然而，党内法规的“急用先立”也应该充分考虑其在党的理论体系和党内法规整体框架中的定位问题，“如干部工作的条例是非常需要的，但是应该定位于整体的干部工作，而不是仅仅关注于干部选拔任用，这就会使干部管理的其他工作在党内法规体系中难以定位，造成工作体系的链条断裂或重复”。因此，在实现党内法规体系完整齐备目标的过程中，还需充分考虑其内部结构关系的科学化问题。

第三，“质量效能”——确保每项党内法规制度都“立得住、行得通、管得了”。《建设意见》强调，“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了”，明确显示出了党内法规制度体系化构建在搭好“四梁八柱”、实现“完善齐备”过程中的进阶要求——制度是拿来用的，有效性是制度的核心功能。从制度成本的分析视角来看，党内法规制度设计不科学和实施不到位是导致制度成本增加，党内法规制度效能降低的重要因素。可见，党内法规制度的质量与效能存在着紧密关联甚或因果关系，在一定条件下，高质量也能实现高效能。除了在具体党内法规制度的体系布局规划和内容条文制定上下功夫之外，还需对以下三项制度予以完善：一是备案审查制度，加强对党内法规的备案审查能力，有利于确保党内法规的合法性与合理性。在2013年颁行《备案规定》之后，中央又于2015年7月印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，“建立分工负责、双重备案联动、移交处理和提议审查、征求意见、会商协调、信息共享等机制，推动形成了互联互通互动的审查衔接联动工作格局”。然而，当前党内法规的备案审查仍然存在着“重备案，轻审查”，且存在审查体系的‘一元性’和审查方式的‘一维性’等两个严重弊端”。2019年8月30日，中共中央政治局召开会议审议了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，新备案审查规定与执行责任制规定的颁行势必会对现状带来改善，有待后续观察。二是联席会议制度，该制度“有利于在党内法规制定过程中加强沟通，形成合力，集中化解党内法规制定中遇到的难题，提升党内法规制定水平”。2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，搭建一个统一、权威、高效的跨部门会商协作机制，有利于统筹推进中央党内法规建设各项工作，汇聚各方面智慧和力量，提高党内法规制定质量，推动党内法规的实施和执行；联席会议制度主要负责研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。三是清理制度，适时执行清理能够同时保障具体党内法规的时效性与党内法规体系内在结构关系的科学性，应建立党内法规制度清理的长效机制，并着力提升清理工作的标准化程度，相关内容已在前文进行讨论，不再赘述。

第四，“先行先试”——适时创新并完善地方党内法规。1978年12月13日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上提出：“在全国统一方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”这种“先行先试”或称“试点”思维，与我国的党政体制及决策执行机制相适应，成为改革开放以来支撑党和国家在各个领域实现成功发展的重要方法论。有学者将其概括为“试点政治”，即指“在推进有关公共政策或者相关的制度中，在现有已知的条件下，对政策推行和新制度实施的后果缺乏了解，从而选择不同的地点或者在不同的范围内进行试点、试验，等到积累了一定的经验，或者实施的条件基本具备后进行全面推广”，它具有“摸着石头过河”的渐进性、“改革开放胆子要大一些”的变通性与借助试点消除不确定性等三大特征，实实在在地提升了党和国家的改革发展效能。考虑到党和国家内部各项事务的多元性与复杂性，党内法规制度建设实践也需要开展“先行先试”工作；在《制定条例》将“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”规定为党内法规制定主体的基础上，《建设意见》又提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”；2017 年 5月，中共中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等七个省会城市和副省级城市正式启动为期一年的党内法规制定试点工作，截至2018年8月20日，武汉市委、福州市委、南宁市委、深圳市委等合计出台10 部党内法规。正如习近平总书记指出党内法规体系化建设应做到“前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”，党内法规制度体系的“1+4”框架不仅具有《建设意见》赋予的横向意义，还应具有纵向意义，即“指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构，‘1’就是党章，居于制度金字塔顶端，‘4’自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度”。党内法规制定的“试点”工作实践与其制定主体扩容的工作实践相同步，实际上共同推进了党内法规制度的体系化构建。

四、结语

作为制度治党的重要形式载体，尽管十八大以来的党内法规制度建设实现了累进式发展，但其体系化构建是一项永不停歇的工程，仍需不断依循四大目标维度扎实推进，如此，才能确保党内法规始终发挥着科学的治党效能。然而，如本文所论，无论是党建新布局还是党内法规制度建设，对其进行理解分析的限度都不能只停留在“治党”层面，还需延展至“党治”层面，应深入到党领导中国特色社会主义事业建设的结构与过程当中。基于前文关于中国共产党主体理性的引述，甚至可以说，从“治党”到“党治”并实现二者高度、科学的融合才是从党内法规制度体系化构建到党的建设再到党的领导的政治使命。因而，对于任何一项党中央关于党的建设以及党内法规制度建设的改革举措，都需要形成一套从战略意涵到实践路径的分析，并且应该同时注重知识论意义上的学理概括与话语创新。

*本文系2019年国家社科基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”（项目编号：19ZDA008）的前期成果、2017年度国家社会科学基金青年项目“干部选拔任用中的‘逆淘汰’现象及其治理研究”（项目编号：17CZZ028）的阶段性成果。