李莉、吴江：巡视制度的创新与发展——基于2013—2017年中央巡视组273份巡视报告的文本分析

巡视制度自中国共产党成立后就开始建立并不断发展, 但较为成熟的制度建设是从1996年开始。巡视制度的加强与不断严重的腐败现象密切相关。通过巡视进行高级领导干部的权力监督是20世纪90年代的最为重要的思路。但在十八大之前, 巡视制度的作用发挥较为有限。党的十八大以来, 新一届中纪委对党内巡视制度进行了涉及组织架构、工作程序和巡视重点的多轮改进, 进一步凸显了党内巡视的制度价值。《中国共产党巡视工作条例》的修订, 进一步促进了党内巡视制度的定型和成熟。十九大以来, 巡视工作的创新继续在深化。为了分析的完整性, 本文仅选取十八大期间 (2013—2017年) 中央巡视组巡视的12个轮次的巡视报告进行分析。

党内制度的发展及其实际运作的结果远远超出了民众预期, 但也凸显了学界研究工作的滞后。国内针对巡视监督制度的研究虽然尚未形成丰硕的成果, 但是现有的一些相关成果仍为本项研究奠定了理论积累和认知基础。概言之, 这些研究成果主要集中于四个方面:一是巡视监督制度的概念、地位、作用、历史发展等;二是比较视野下的巡视制度研究, 这方面的比较研究主要基于古代巡视制度展开;三是巡视制度存在的问题和对策研究;四是十八大以来巡视制度的创新与改革。这些研究聚焦于十八大之后的巡视监督工作的创新与发展、面临的问题及对策。十八大以来巡视制度的新的发展与变化虽然已经为一部分学者所关注, 但还缺乏更加深入的观察与系统研究。基于此, 本文采用大数据分析中的机器学习方法, 对273份巡视报告进行了分析, 以期深入认识、理解和总结巡视制度, 从学理上对十八大以来所进行的巡视工作进行勾勒与描述, 从而为进一步完善巡视制度, 提高巡视监督的有效性, 推动党的权力监督工作和反腐倡廉建设提供决策依据和参考。

十八大之后, 巡视制度得到创新与发展。其中, 信息的公开透明是最为显著的创新特征。十八大期间中央巡视组12轮巡视信息全部对外公开, 这在一定程度上为学者观察和总结巡视工作的创新与发展提供了难得的机会。

十八大期间12轮巡视的显著特征是巡视数量频次高、巡视对象覆盖广泛。

首先, 从巡视组数量上看, 从2013年5月开始, 至2017年6月中央巡视组共完成了12个轮次的巡视。其中, 2013年共巡视了两轮;2014年、2015年和2016年分别进行了三轮巡视;2017年进行了一轮巡视, 共计12轮巡视。与此同时, 巡视组数量从第一轮的10个逐步上升为13个和15个 (见图1) 。

从总体上看, 巡视组数量是逐渐增加的, 进入到专项巡视后, 巡视组数量趋于稳定。

其次, 从巡视方式上看, 2013年第一轮采用了常规巡视和专项巡视两种形式, 比例较为均匀, 均为5个小组。之后, 从第二轮巡视开始, 巡视组总量未变, 但两种形式的比例发生微调, 即常规巡视上升为6个, 专向巡视为4个。进入2014年之后, 巡视组数量增幅较为明显, 其中2014年第一轮增加为14个, 常规巡视上升为11个, 专项巡视为3个;但进入2014年第三轮时, 常规巡视的形式被取消了, 转而全部采用专项巡视的形式, 共有13个专项巡视组。进入2015年之后, 一方面巡视组数量上升为15个, 且趋于稳定;另一方面, 巡视形式全部采用了专项巡视方式。专项巡视作为十八大后巡视工作的重大创新, 被誉为以问题为导向的反腐“特遣奇兵”。带着问题出发的专项巡视工作反映出巡视工作理念的深刻变化。继专项巡视的形式创新之后, 在2016年第一轮 (总第九轮) 巡视中, 工作形式又开创了专项巡视加“回头看”的模式。这种创新的巡视形式可以查漏补缺, 查找新问题、发现新线索, 形成更大震慑。形式的创新使用反映出巡视的定位是要凸显政治震慑作用, 也彰显出权力监督的韧性。之后在第十二轮巡视中, 在专项巡视加“回头看”模式之上又创新性地增加了“机动式”巡视。“机动式”巡视显示出巡视的灵活性与针对性。这些新形式巡视的日益广泛使用, 提高了巡视的效率, 凸显了巡视理念的不断创新。通过巡视形式的不断创新, 巡视的节奏加快了, 效率提高了。

再次, 从巡视对象上看, 中央巡视组巡视的对象主要分为省级单位、非金融领域国企、金融领域单位、非金融领域部委/社会团体/事业单位和中管高校/科学院5个类型 (见图2) 。

与此前的党内巡视形成重大区别的是, 十八大之后的党内巡视, 特别是中央层级的巡视工作, 明显增加了公开性和透明度。巡视工作已经形成一套完整的流程和较为成熟的发布制度。其中, 巡视报告的公开发布就是这一流程中重要的一环, 并且事实上已经成为媒体和公众了解巡视工作的最主要渠道之一。作为一种官方文件, 巡视报告在政治生活中主要有两种功能:一是事务功能, 即发挥着传达命令和精神、传递思想、记录和分析事件的作用;二是宣传功能, 即发挥着解读、阐释事件和官方行动、塑造舆论、营造政治生态的功能。巡视报告通过内容、措辞、发布媒介等元素来完成上述功能:内容是指报告讲了哪些违纪行为, 提了哪些建议等;措辞是指用何种话语风格来描述行为, 批评口吻有多严厉等;在发布媒介方面, 巡视报告时常第一时间出现在中纪委网站上。可见, 决策者试图通过网络媒介来增加巡视报告的传播力和影响力。

学界已经公认, 文件研究方法是政治学重要的研究方法之一, 尤其对于中国问题研究特别重要。本研究将运用文件研究的进路对十八大以来中央巡视组的十二轮巡视结束后公布的273篇巡视报告进行自动文本分析。为此, 我们首先人工构建编码词典, 然后根据议题覆盖率和词频等指标对巡视报告进行量化分析和展示。

选择适当的词语及其组合可以充分、准确地表达政治诉求。从图3中可以看出, 巡视报告中出现频率最高的词汇首先是关于巡视的整体特征, 例如“整改”“干部”“责任”“监督”;其次是表达巡视内容的词汇, 例如“党风廉政”“从严治党”“政治”“纪律”“用人”, 等等, 这基本反映出巡视工作的主要内容;再次是关于巡视对象的词汇, 如“领导班子”“党委”“领导小组”“党组”“负责同志”“意识”“用人”“措施”“机制”“教育”, 等等;最后是关于工作方式和工作权限的词汇, 如“组织”“检查”“履行”“规定”“纪律”等。

这些词语亦反映出, 巡视工作的重点是政治巡视, 而非业务巡视。不过从巡视报告文本中可以看出, 这一重点的浮现过程也是一个不断摸索的过程, 换言之, 参与者是在巡视实践中才明确区分出并认识到政治巡视与业务巡视在实际巡视内容及地位上的不同的。2015年10月中央第三轮巡视启动, 首提“政治巡视非业务巡视”。中央巡视组代表党中央去巡视, 是政治巡视不是业务巡视, 巡视的不是哪个地方、哪个部门、哪个监管机构、哪家企业, 而是那个地区、部门、单位的党组织和党员领导干部, 这就是巡视的政治定位。这在2016年第九轮巡视中得到了凸显和强调。

巡视报告中出现的议题可以反映出巡视工作的主要关注内容。通常, 我们可将词语的频数视为其所代表的某种议题的受关注度, 但这种基于词频计算的有效性会受到文本长度的影响。本研究使用的方法是, 用某一类别词语的频数除以文本的句子数, 以此作为议题在文本中的覆盖率;某一议题在多篇文本中的覆盖率的平均值则代表该议题的总体覆盖率。

（1）议题聚焦十类问题

统计结果显示, 巡视报告中涉及的违法违纪问题有10类, 具体如下:关于经济腐败议题数量最多, 所占比例最大;其次是党风廉政建设的内容所占的议题;关于作风问题和干部选人用人问题总体的论述分列三、四位;紧随其后的是党的建设、思想认识议题、完善制度建设议题, 以及失职、渎职、滥用职权、谋取私利问题 (图中简称为“失渎滥谋”) (见图4) 。

我们还计算了某一方面议题在各类巡视报告中的覆盖率, 并对一个议题在不同类别报告中的覆盖率的差异进行Kruskal-Wallis检验 (作为一种非参数检验方法, Kruskal-Wallis适用于变量的分布偏离正态分布的情况) 。结果显示, 全部10个议题在各类报告中的差异均为显著 (p值小于0.001) 。

（2）廉政建设意识问题分布广泛

进一步来看, 在巡视覆盖的这四类巡视对象中, 关于廉政建设意识问题在中央部门、央企和地方、高校中都很高 (见图5) , 这显然是因为这些巡视对象都属于特定级别的责任机构, 不仅对于自身机关及其成员有着重大责任, 而且对于庞大的下属机构及其成员也要承担责任。

（3）干部选任和作风问题比例较高

干部选任和作风问题的比例也比较高, 这两类问题在地方 (党委) 更为凸显, 因为地方 (党委) 在选人用人方面不仅规模和数量更大 (人口较少的省份, 省管干部职数也在2 000—3 000人左右) , 而且情形更加多样和复杂。

（4）企业经营议题集中凸显于国企

对于央企而言, 除上述议题外, 经济腐败议题比例较高。同时, 在完善制度建设上, 国有企业涉及的比例也较高, 这反映出现有的国有企业管理机制为涉及腐败的行为遗留了更多的国企空间和漏洞。

上述关键词词云图以及议题覆盖比例图还尚不足以深入地理解和分析巡视工作中重点内容之间的逻辑关联。因此, 我们进一步试图通过语义关联分析来展示巡视报告中所反映出的巡视工作内容之间的重要关联。

语义网络是文本分析中常用的可视化方式, 用于呈现词语或概念之间的复杂关联。语义网络是一个有向图, 顶点表示概念, 而边表示这些概念间的语义关系, 从而形成一个由节点和弧组成的语义网络描述图。本文研究的主要关键词的语义网络如图6所示。

图6清晰地显示出几个话题群:干部、整改、教育、违规、违纪、党风。这些词语居于各个话题群的中心, 分别凸显了巡视对象、巡视方式、巡视目的、巡视功能等议题。从中我们发现, 教育、违规这些词居于语义网络的最为核心的位置。这表明, 巡视工作的性质和特点以发现违反党内纪律、规范的问题为主, 重在预防和教育。教育反映出巡视工作的重点是预防震慑。巡视工作的目的是预防和警示, 起到教育干部的作用。与此同时, 巡视针对的对象是党内干部的违规违纪问题, 这表明了巡视作为党内监督的手段所发挥的功能是有明确的界限性的。

语义网络图还能显示每个核心话题与一系列词语的联系程度, 联系越近表明关系越紧密。图6显示, 与教育话题紧密关联的是领导。这表明巡视工作中发现问题后, 领导要承担教育的主要职责。再如, 与“整改”议题紧密关联的是“常委会”。语义关联图所反映的正是党委 (党组) 在整改过程中的主体责任特征。

从词云、语义关联图中尚不能深入地分析巡视中发现问题的具体类型和特征。为此, 本文从类型学的角度将中央巡视报告进行了归纳与分析。

从类型学的角度来看, 巡视报告涉及到的问题可以用图7所示的矩阵加以归纳。所谓缺陷类型, 具体指的是中央巡视组报告中提及的在巡视过程中发现问题的类型, 即制度维度上的问题和规范维度上的问题。这两种类型的划分主要基于党规党纪与制度的区分。十八大以来, 党的规矩与纪律得以强调和凸显。这实际上反映出我们党对于现有问题性质的区分。与此同时, 在区分制度维度和规范维度之外, 巡视中发现的问题还可以基于组织机构与干部个人两个维度加以区别。这两个类型的划分表明巡视中的问题既有涉及到组织层面的问题, 又有触及干部个人自身的问题。当然, 这样的区分显然是相对的, 未必能够囊括所有的问题。然而, 这两个区分维度交叉所构成的四个象限, 有助于我们更好地认知巡视中发现问题的确切含义以及相应的性质和特点。

具体而言, 由制度维度与组织机构层面交叉形成的A象限中, 集中反映了巡视中发现的制度缺失问题, 例如纪检监察机构不健全、选人用人制度不够健全、制度和程序不够规范、工作程序缺失等。这一象限的问题表明了现有制度还存在不完善、不健全的问题。通过巡视, 发现这一层面的问题, 有利于出台新制度、新政策。这也体现了巡视工作的重点内容之一是“对制度框架是否有效运转”进行及时发现。制度除了需要建立, 还需要有效执行。因此, 巡视组在巡视中除了发现制度缺失问题外, 还重点发现了一系列落实不力、违规违纪问题 (图7中由规范维度和组织机构层面交叉构成的B象限) 。这些在执行层面发现的问题, 表明巡视组的工作不停留于表面, 而是层层深入, 聚焦实际问题, 将执行环节上暴露出的问题都全面覆盖, 显示出巡视工作的深入性与威慑力。

巡视工作不仅着眼于组织整体运行状况, 更加聚焦于党员干部个人的行为和作风。从个人层面看, 以制度维度为交叉形成的C象限重点反映的是巡视中党员干部失规失范的问题。这些问题的发现表明制度在个人约束方面出现漏洞。以规范维度为交叉所形成的D象限则聚焦于党员干部个人的道德沉沦问题。上述四个象限的分类充分表明巡视组在巡视工作中“明确职责定位”, 既着眼于组织层面的制度缺失问题、个人失规失范问题, 也聚焦于组织机构落实制度、政策时的执行不力问题和个人道德沦丧问题。

从政党政治的层面看, 中国与西方政治制度之间的分别较为明显。中国特色的政党制度也决定了中国共产党党内监督的重要地位。本文的研究表明巡视制度的创新具有多元特征。

首先, 形式创新。从巡视数量与巡视形式上看, 数量不断增加, 效率不断提高。一方面, 前文分析表明巡视组数量不断增加, 显示出巡视工作的力度不断加大;另一方面, 巡视的形式不断创新, 重在提高效率。巡视既有常规巡视, 也有专项巡视, 形式的不断改变反映的是理念的不断创新。

其次, 议题创新。从巡视涉及到的议题内容上看, 议题集中, 重在发挥震慑。巡视报告中出现的议题可以反映出巡视工作的主要关注内容。本文的分析表明, 关于经济腐败议题数量最多, 所占比例最大;其次是关于党风廉政建设的内容;紧随其后的是作风和干部选任问题等。而在巡视覆盖的对象中, 廉政建设意识问题涉及的比例在中央部门、央企、省级政府、高校中都很高。干部选任和作风问题所占比例也比较高, 但相对而言, 这两类问题在地方 (省级政府) 更为凸显;对于国有企业而言, 除上述议题外, 经济腐败议题和完善制度建设议题的比例都比较高。从中我们可以看出, 议题的分布实际反映出巡视组巡视工作所关注的内容:巡视组在巡视工作中“明确职责定位”, 既着眼于组织层面的制度缺失问题、个人失规失范问题, 也聚焦于组织机构落实制度、政策时的执行不力问题和个人道德沦丧问题。这也充分反映出中央巡视工作层层深入, 精准聚焦。

与此同时, 我们对于巡视工作的追踪也发现了一些问题。

首先, 巡视作为一种党内上级监督下级的重要手段与方式, 在十八大以来得到创新, 发挥了震慑的权威作用, 但也面临自身权力如何监督的问题。例如中央巡视组原副部级巡视专员张化为涉嫌严重违纪, 于2017年4月接受组织审查。据统计, “党的十八大以来, 中央纪委机关共处理38人, 其中立案查处17人、组织调整21人, 全国纪检监察系统共处分7200余人、谈话函询4500余人次、组织处理2100余人”。可见, 关于权力自身问题早已引起重视, 但针对巡视组的相关研究仍然缺乏。中央巡视组的工作更加凸显“权力自身监督”的重要性, 因为中央巡视组是中央直接派的, 要当好“钦差大臣”, 善于发现问题, 发挥震慑力。它发挥“利剑”的威慑作用源于其所代表的党中央的至高权威。因此, 如何有效制约和监督巡视组自身的权力仍然是亟需关注的重要问题。

其次, 中央巡视组的工作虽然起到有效的震慑作用, 但仍然存在偶然性。一些问题屡巡未改, 突出的原因就在于中央巡视工作对于巡视对象而言具有一定的偶然性。因此, 如何能够从创新巡视制度、减少和避免偶然性方面进行更加深入的实践与探索, 亦是值得研究的问题。

上述这些问题的存在也表明了巡视制度作为正在行进中的制度创新, 还有实践与研究的巨大空间。随着十九大第一轮中央巡视的结束, 我们也发现了巡视的议题在不同领域、不同时期和不同层级仍然表现出不同的特征。议题既有基于十八大以来12轮巡视中发现的共性问题, 也有一些新出现的议题。这些议题的变化与发展需要我们做更加持续的跟踪与深入的探讨。但这也表明了巡视监督制度的改革与创新是一种新发展, 它绝不是适用于处理过往问题的简单考虑, 而是基于更为长远的关于权力监督建设的制度探索。因此, 关于巡视制度的研究实际上亟需学术界予以关注并深入解释的重要研究问题。本文通过文本分析的方式首次尝试从学理上对巡视制度的创新予以描述与分析, 后续的一系列研究还有待于进一步深入探讨。然而, 不可否认的是, 限于研究资料的不可获得性以及巡视工作的保密特性, 本研究还只能局限于党的十八大以来的中央巡视工作的阶段性特征描述与梳理, 尚不能对巡视制度存在的问题、边界、范围等进行深入的探讨。对于中央巡视工作以及巡视制度创新的研究, 也应继续跟踪和关注现实政治的发展与变化。